中华石化网讯 9月底，国务院办公厅印发了《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发〔2013〕93号，以下简称《93号文》），给煤层气（煤矿瓦斯）开发利用和构建本质安全型煤矿传递了振奋的消息。
但在振奋之余，新政带给煤层气产业的影响依然是喜中有忧虑。
新政的“甜头”
从政策层面来看，煤层气新政使得上、中、下游均获鼓励。
《93号文》将加大财税支持力度作为重要内容，并针对政策实施中的突出问题，提出了可行的政策框架。
一是随着物价上涨及生产材料、人工等费用快速增长，现有扶持政策激励效应日益降低，煤层气产销价格倒挂现象突出，即使享受财政补贴，煤层气企业仍无法盈利，《93号文》提出根据开发利用成本和价格情况，提高煤层气（煤矿瓦斯）财政补贴标准。
二是加大中央财政建设投资支持力度。除了继续支持瓦斯治理外，第一次明确提出输配管网及利用设施、煤层气开发利用示范项目纳入煤炭产业升级改造投资支持范围，治理利用技术装备研发纳入能源自主创新和能源装备投资支持范围。
三是煤炭生产安全费用年度结余资金可结转下年度使用。
四是煤层气（煤矿瓦斯）开发利用财政补贴符合规定的作为企业所得税不征税收入处理。现行政策中，煤层气财政补贴的0.20元/立方米被征了企业所得税，导致国家扶持政策直接缩水25%。《93号文》还提出修改完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录，这意味着符合条件的煤层气和煤矿设备企业有望获得企业所得税优惠政策。
除了大量财税政策的扶持外，新政再次要求为民间资本开放门户，而且开发渠道更加多元化。
新政提出“鼓励民间资本参与煤层气勘探开发、储配及输气管道建设”，这意味着煤层气从勘探、到开发、生产、工程服务、管道输送、净化处理、终端利用等全产业链对民间资本开放，成为能源行业对民营资本开放程度最高的产业。
从上游，民营企业可以直接拥有煤层气探矿权，成为煤层气勘探开发的主体，如山东天安集团所属的山西襄垣煤层气有限公司拥有襄垣煤层气区块。二是民营企业可以通过与大型央企合作开发投资煤层气。三是独自建设煤层气下游项目。四是为煤层气企业提供工程服务，如目前提供钻井、压裂服务的主要是民营企业。五是提供法律咨询服务。
最后，新政推出了获得煤层气勘查区块的新方式。
2007年以来，煤层气勘查区块登记工作基本上就已经停止，其间只有个别企业利用不同的机会获得过个别煤层气勘查区块，加上“退出机制”和处理矿权重叠等因素，全国保有的煤层气勘查面积不断减少。如何获得新的煤层气勘查区块，一直引人关注。2011年第一轮页岩气勘查区块邀请招标、2012年第二轮页岩气勘查区块公开招标，为煤层气勘查区块的获得提供了两种可借鉴的获取方式。
《93号文》没有沿用过去的煤层气备案制度，提出了全新的煤层气矿权获得机制，即“通过招投标等竞争方式，优先配置给有开发实力的煤层气和煤炭企业”。
被遗憾的“关键”
新政带来的甜头不少，但对于煤层气企业而言，一些重要环节依然被新政所遗漏。
首先，新政未涉及煤层气所得税减免。煤层气所得税曾实行的“两免三减半”在所得税改革后取消了，产业内外长期以来呼吁减免或部分减免煤层气产业所得税，但《93号文》没有谈到煤层气企业所得税减免问题；对财政补贴部分免税这个内容，还增加长长的、拗口的前置条件的定语。
这个前置条件和定语，很可能导致这项政策在实施过程中遇阻或干脆落空。我们的邻国印度在鼓励煤层气发展的所得税政策上思想要解放得多。印度鼓励煤层气开发利用的政策规定，从商业投产之日起，7年内免征所得税。
其次，还有煤层气所得税征管上存在的“双轨制”，也没有提出解决方向。
财政补贴标准还处于各种猜测阶段。煤层气财政补贴现行标准是0.20元/立方米，《93号文》之后到底提高到多高水平？目前流传较多的0.6元/立方米、0.8元/立方米等说法，都属于议论风声，只有等到财政部的文件出台才能最终确定。
此外，还有临时征地的土地使用税减免问题。财政部和国家税务总局文件曾明确“煤层气是非常规天然气，煤层气是指赋存于煤层及其围岩中与煤炭资源伴生的非常规天然气”（财税[2007]16号），也就是说煤层气是天然气，而且比天然气开发利用难度还大一些。
现行政策允许石油天然气临时征地减免土地使用税政策却不适用于煤层气。从落实《93号文》精神上看，特别需要进一步解放思想，一并解决这个问题。
最后也是最大的问题，就是煤层气（煤矿瓦斯）实行市场定价。这是中国构建本质安全煤矿的重要支撑政策。为支持煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，国家发展改革委发文明确煤层气实行市场定价，由供需双方协商确定。该项政策不仅成为煤层气（煤矿瓦斯）发展的重要推动力量，也成为中国市场经济的重要标志。
但在具体实行中，一些地方从局部利益或地方利益出发，出台限制煤层气价格的做法，对煤层气（煤矿瓦斯）健康发展造成了不良影响。比如，2011年，山西省晋城市政府印发了《关于市区煤层气供应问题的协调会议纪要》（〔2011〕26次），不仅要求相关企业向指定用户供气指定数量，还规定了到货价格为1.00元/立方米。
《93号文》提出的“落实煤层气市场定价机制。各地要严格落实放开煤层气（煤矿瓦斯）出厂价格政策，已纳入地方政府管理的要尽快放开价格”。但是，诸如晋城市政府办公厅这样的做法，是否能够顺应政策导向，及时进行纠正，这还需要等待、观察。
上述这些问题没有被新政所涉及，此外新政已经产生的红利或许将加剧原有的矿权重叠纠纷。
“老难题”将激化
煤炭企业和煤层气企业之间旷日持久的矿权重叠纠纷是一个老生常谈的问题。
《93号文》出台前，煤层气开发投资回报和经济效益不被看好，在地方政府的支持下，山西省的一些煤矿企业，如山西兰花集团公司，放着大量的非重叠区不做工作，非挤着搞侵权、搞违法侵占和盗采，已经带来严重后果。
现在《93号文》出台了，相继会出台一系列鼓励、扶持政策，这些政策有可能大幅度提高煤层气勘探开发的投资收益、投资回报，那些从侵害、侵占煤层气矿权、探明储量资产违法违规违章活动中尝到甜头的煤炭企业，估计会激发出更大的侵占、侵害冲动。
如果国土资源部、省级国土资源厅、地市级国土资源局在执法和协调过程中，仍采取姑息、纵容的软弱立场，那么，可以预期煤层气矿权重叠、矿权纠纷局面可能更为加剧，将上升为制约煤层气产业发展的头号羁绊。
当然，要求国土资源部解决全部矿权领域的问题也是不现实的，研究总结1998年部分煤炭企业下放到省级管理以来导致的包括矿权重叠、地方保护在内的各种问题，可能才能找到更好的解决矿权纠纷、避免侵害煤层气矿权、构造本质安全煤矿的有效办法。
《93号文》提出了依法采气的重要思想。李克强总理也曾不断强调，政府履行职能必须依靠法治，而市场经济的本质是法治经济。但是，在政策红利的驱使下，《93号文》的良好愿景恐怕将会落空。
如果不能很快恢复法律秩序、构建依法采矿、依法采气的局面，遏制部分煤炭企业肆无忌惮的侵害、侵占煤层气矿权人煤层气资产的现象和趋势，全国煤层气开采将逐步陷入无序、混乱局面，不仅加快煤层气开发利用目标无法实现，而且最终将增加煤矿安全生产的隐患。
煤层气的前景
总之，在煤层气新政所有喜忧背后，《93号文》无疑对煤层气（煤矿瓦斯）行业产生了巨大的鼓舞，但它是一个原则性、方向性文件，体现的主要是政策性、框架性、规划性，要真正发挥推动作用，还需要相关部门和地方政府及主管部门创造性地出台具体的财政、税收、价格、资源管理、科技等扶持政策。
“十二五”已经过去两年多的时间了，实现200亿立方米煤层气（煤矿瓦斯）商品量战略目标只剩下两年多一点的时间。虽然没有提出具体的时间节点要求，但是只有2600字的《93号文》中，像“加快”、“抓紧”、“尽快”等表示迅速开展工作、取得成效的词语竟高达12次。通过贯彻、学习和落实《93号文》，相信国务院相关部门和相关省市区政府，会积极行动起来，在较短时间内出台相应的配套政策。
可以预计，2013年余下的两个月和2014年初，根据《93号文》的统一部署将陆续出台一系列覆盖煤层气（煤矿瓦斯）矿权、勘探、开发、生产、管输、利用，投资管理、金融、财政、税收、价格、体制、机制等方面的具体扶持政策。
如果这个设想能够如期实现，煤层气（煤矿瓦斯）政策含金量可望大幅度提高，政策支持力度大幅度增强，对国有企业、民建资本和国际资本的吸引力将大幅度提升，2015年煤层气300亿立方米目标就会越来越近。
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