导语：石化行业化解产能过剩工作作为2013年石化联合会的重点工作之一，得到了会领导的高度重视和关注。联合会工作组通过实地调研分析、与企业深入交流，对行业进行把脉会诊，近日完成了《化解产能过剩矛盾专题研究报告》的编制工作，并已将炼油、氮肥、磷铵、氯碱、纯碱、电石、甲醇、氟硅八大行业化解产能过剩的对策建议上报国家发改委、工信部、国家能源局、国资委等相关部门，抄送地方行业主管部门及协会。本网将对专题研究报告进行系列报道。
氯碱行业化解产能过剩加快结构调整的对策建议
一、我国氯碱行业发展现状
我国是世界氯碱生产大国。氯碱行业在我国经济发展中具有举足轻重的地位。据有关部门测算，1万吨氯碱产品所带动的一次性经济产值在10亿元人民币以上。我国一直将主要氯碱产品产量及经济指标作为我国国民经济统计和考核的重要指标。
（一）我国氯碱行业供需状况
近年来，在经济增长及投资拉动效应的综合作用下，国内氯碱行业主要产品烧碱和聚氯乙烯产能快速增长，增幅明显超过下游行业需求增长，已呈现出供应过剩的局面。
表1：2000-2012年国内烧碱供需状况
单位：万吨
数据来源：国家统计局、中国海关
截至2012年底，国内烧碱产能达到3736万吨/年，产量2699万吨，从2000-2012年，我国烧碱产能年均增长率达到13.7%，产量年均增长率约12.4%。2012年烧碱净出口超过200万吨，国内表观消费量达到2492.3万吨，表观消费量年均增速为11.9%。近年来，为了满足国民经济的快速发展，基础原材料行业的产能增长迅速，烧碱下游氧化铝行业扩张明显，对烧碱行业形成了较为明显的带动作用。传统用户造纸、印染行业的需求增长平稳。
表2：2000-2012年中国聚氯乙烯供需状况
单位：万吨
数据来源：国家统计局、中国海关
截至2012年底，国内聚氯乙烯产能达到2341万吨/年，产量1318万吨，从2000-2012年，我国聚氯乙烯产能年均增长率达到18.0%，产量年均增长率约15.3%。需求方面，2012年国内聚氯乙烯表观消费量达到1373.4万吨，年均增长率为11.2%。受房地产行业迅速发展及城镇基础设施建设等带动，聚氯乙烯硬制品是我国聚氯乙烯最主要的消费下游，其中型材及门窗制品所占消费比例最大，管材及管件位居其次。统计数据显示，2012年，应用于型材、门窗及管材管件的量占到国内聚氯乙烯下游总使用量的54.5%。
（二）我国氯碱行业产能分布状况
1．产业布局
图1：2012年国内氯碱装置产能分布图
国内氯碱装置产能主要集中在西北、华北地区，华东地区的烧碱装置能力所占比重也相对较大。西北五省区产能集中度相对较高，单个企业平均装置规模在30万吨左右。华北和华东地区是传统的氯碱生产地，该地区氯碱生产企业数量众多，单个企业规模相对较小。
东部省份氯碱工业有着悠久的发展历史，同时东南部沿海地区也是我国氯碱产品的主要消费市场，依托下游产业的需求支撑和相对便利的对外贸易条件，有利于产品的消化；西部地区氯碱产业发展迅速，在我国氯碱工业整体布局当中的重要地位日益突出，依托资源优势建设大型化、一体化配套项目已成为西部地区氯碱产业发展的重要特点；以山东和河南为代表的中部地区，则在烧碱下游氧化铝行业发展的带动下，烧碱装置能力增长较为明显。东、西和中部地区不同成长路径和发展特点的氯碱产业带已逐渐形成。
2．产业集中度
表3：2012年国内氯碱行业集中度
单位：万吨/年
数据来源：中国氯碱工业协会
2012年，全国烧碱生产企业共计185家，单个企业平均规模20.2万吨/年，聚氯乙烯企业94家，单个企业平均规模在24.9万吨/年的水平。随着近年大型项目的投建，规模在30万吨/年以上的氯碱企业数量正在逐渐增加。但与此同时，10-30万吨/年的企业仍是国内烧碱和聚氯乙烯生产企业的重要组成部分。此外，装置能力低于10万吨/年的企业仍不在少数。氯碱企业集中度相对较低的局面仍未得到根本性改观。
二、我国氯碱行业产能过剩状况分析
（一）国内氯碱行业产能过剩现状
开工率是企业对市场价格与供应量进行及时调控的重要杠杆，对市场供需变化较为敏感。2012年底，烧碱和聚氯乙烯的行业平均开工率为72.2%和56.3%。国际上一般衡量比较正常的市场竞争，产能利用率超过80%至85%比较合理。按照目前烧碱、聚氯乙烯的行业平均开工水平来看，国内氯碱行业已经出现产能过剩。
供给增长过快，供需矛盾突出。近年来，随着经济的快速发展和各地区项目投资拉动，新扩建烧碱和聚氯乙烯项目增长较快，产能增幅明显。而与此同时，下游行业的消费虽保持了较为稳定的增长势头，但增速明显滞后于产能的增长，供需矛盾突出造成的产能过剩有所加剧。特别是自2003年以后，国内烧碱、聚氯乙烯表观消费量的累计增量不足产能增长总量的一半。这反映出，国内烧碱和聚氯乙烯产能增长并不主要依靠下游行业的需求带动。
产能区域性过剩，地区分布不平衡。目前，中西部地区已成为烧碱和聚氯乙烯的主要供应区域，而氯碱产品的主要消费区域则多集中在东部和南部地区。中部地区基本可以实现烧碱、聚氯乙烯产品的当地消化，西部地区的产品供应能力则远高于东部地区存在的需求缺口。即使考虑到每年约200万吨的烧碱净出口规模，国内仍有相当规模的过剩产能闲置。
由于氯碱准入条件的要求以及资源能源供应成本的影响，东部地区的氯碱生产企业已不适宜发展电石法聚氯乙烯。随着近两年烧碱市场需求持续火爆，该区域新扩建烧碱产能不断增长，为了实现氯资源的平衡，配套建设的一些主要耗氯产品，例如甲烷氯化物、环氧氯丙烷、含氯芳烃系列产品、氯乙酸、氯化石蜡、三氯氢硅、三氯乙烯和四氯乙烯等产品的产能都呈现了过剩迹象。西部地区的氯碱产能与当地煤炭资源、水资源和环境承载能力密切相关，以单纯扩大规模为主无序的粗放式扩张导致西部地区也出现氯碱产品过剩的情况。目前东西部地区存在不同程度的产能结构性过剩问题。
产品结构相对单一，同质化竞争激烈。行业产能的结构性过剩也体现在产品品种单一造成的低端市场的竞争加剧。以聚氯乙烯为例，近年来新扩建项目生产的聚氯乙烯品种主要以SG-3、SG-5和SG-7通用型牌号为主，市场产品单一，竞争激烈。近几年，国内一些企业通过自主研发，开发出多个聚氯乙烯树脂新品种，但与国外相比，在产品产量、质量和应用领域方面还存在一定的差距。专用树脂、高端及特种树脂产品的开发不足，同时应用领域也有待进一步拓展。
（二）国内氯碱行业产能过剩程度及趋势预期
根据氯碱行业历史发展情况来看，烧碱的行业平均开工率达到85%，聚氯乙烯平均开工率为80%时，市场处于相对正常的竞争状态，产品具有一定盈利能力。一般认为这种情况不存在产能过剩。即使在这样的条件下，按照2012年国内烧碱、聚氯乙烯供需情况进行测算，目前我国烧碱过剩装置能力超过500万吨/年，过剩率达到17.7%。聚氯乙烯过剩产能近700万吨/年，过剩率达到42.1%。
按照当前氯碱行业产能过剩的现状，以2009-2012年三年间平均每年的消费量增长水平来测算，即使未来国内烧碱、聚氯乙烯产能不增加，消化目前累积的烧碱和聚氯乙烯过剩产能仍分别需要2.1年和5.2年。
表4：2013-2015年烧碱、聚氯乙烯供需情况预期
单位：万吨
注：①烧碱需求量包含国内消费和净出口。
按照目前国内氯碱行业发展趋势，预计到2015年，我国烧碱产能将达到4200万吨，需求量（含国内消费和净出口）大约为3225万吨，聚氯乙烯产能将达到2710万吨，国内下游需求量约在1635万吨的水平。虽然现阶段产能增速有所放缓，由于目前烧碱、聚氯乙烯产能基数较大，如不加以控制，至2015年，国内氯碱行业仍难以走出产能过剩的困局。
（三）国内氯碱行业产能过剩成因分析
据中国氯碱工业协会不完全统计，2005年至2012年间，超过150家企业新扩建了离子膜烧碱项目，同时配套建设了聚氯乙烯和相关耗氯产品项目。从目前发展情况来看，我国氯碱行业产能的过快增长，产能过剩矛盾日益突出主要是由于政府、企业、市场几方面共同作用所导致。
1．地方政府和企业上马氯碱项目存在盲目性
对地方政府而言，氯、碱产品下游产业链长、可配套项目多，是各地区化工招商项目的重点，部分地方政府为了谋求经济发展，忽视了区域的资源需求、环境承载能力和企业经济效益等问题，脱离当地实际条件推动项目建设；对企业而言，凭借资源、能源、资金、产品市场、产业链延伸、管理经验中的任一优势就可以成为新扩建氯碱项目的理由，甚至有企业在不具备任何竞争优势的基础上就上马大型氯碱项目。
2．上马项目主要以扩大规模和控制资源为诱因
目前国内氯碱行业产能规模虽然较大，但企业数量过多，市场竞争仍显混乱。以争夺市场份额为目的的扩大规模造成新扩建项目争相上马。此外，新扩建大型氯碱项目，特别是电石法聚氯乙烯配套项目，依托资源优势不仅可以降低成本，还可将煤炭资源就地转化，客观上可实现企业对当地资源能源的使用和控制。
3．进入氯碱行业的技术壁垒越来越低
氯碱行业是基础化工原材料行业，我国氯碱工业已有80多年的发展历史。在工艺设计、装备技术、人员培训等方面较为成熟，可以说，即使没有任何化工生产经验的企业投建氯碱项目也几乎没有技术门槛。
4．政府部门对准入条件执行监管不到位
《氯碱（烧碱、聚氯乙烯）行业准入条件》已于2007年12月1日起实施，但国家有关部门对该政策的执行情况监管不到位，一定程度上放任了一些不符合准入条件的氯碱项目上马，从而造成了部分区域氯碱项目重复建设现象严重，行业资源利用效率降低。
三、氯碱行业化解过剩产能的政策建议
（一）创造和扩大国内需求，增加下游产业的消化能力
1．加强自主创新，推动行业技术进步
建议国家对氧阴极电解技术、催化氧化制氯技术、国产化离子膜技术以及低汞触媒、无汞触媒的研发应用等自主创新先进技术给予政策扶持。针对当前国内氯碱行业存在的低端通用型号产品低水平重复建设的问题，建议国家将聚氯乙烯专用树脂、高附加值耗氯、耗碱新产品开发和生产纳入高新技术产品管理范围，给予实质性扶持政策。加大对PVC管材、建材的扶持和推广支持力度，优化我国聚氯乙烯行业产品结构，实现上下游行业共同健康发展。
2．充分利用贸易救济措施，维持国内市场政策秩序
通过反倾销措施进一步保护国内产品，阻止国外低价货源倾销进入中国市场和扰乱我国内正常的市场竞争秩序。建议对于反倾销类产品，在反倾销措施实施后即将该涉案产品列入加工贸易禁止类目录，以最大程度上维护贸易救济法令的严肃性及其实施效果。
3．加强氯碱行业知识产权保护
提高氯碱行业企业知识产权保护意识，建立健全行业知识产权保护机制，形成较为完善的技术转让体系，保护企业合法权益和创新的积极性。
（二）采取措施鼓励氯碱产品和产能的出口转移
1．实施合理的进出口政策，鼓励产品出口
建议对主要氯碱产品出口及原料进口给予合理政策支持。进一步提高PVC出口退税税率和给予烧碱一定的出口退税税率，取消原料乙烯、EDC、VCM进口关税；继续沿用取消海关监管手续费用的政策；对出口数量稳定、产品质量好、内部品控体系完备的氯碱企业出口烧碱实行免检；对被海关评为A类信用等级的氯碱产品出口企业，实行最低查验率，以实现快速通关和降低出口费用。
2．鼓励国内企业向国外转移产能
建议国家进一步完善投资体制，落实企业境外投资自主权，支持国内优势企业开展国际化经营，进一步制定和完善财税、金融、贸易等相关政策的配套。
（三）鼓励市场化运作，加快推进企业兼并重组
尽快消除制约企业兼并重组的体制和政策障碍，并出台在融资、税收等多个层面的具体激励措施，鼓励企业兼并重组的市场化运作。同时，建议将安全、环保、能耗、产业链配套等方面条件纳入审核企业是否具备参与兼并重组条件的审核机制中，防止落后产能借兼并重组规避淘汰政策。
（四）建立健全退出机制，淘汰落后产能及工艺
1．建立安全、环保、能耗等多维度淘汰落后产能的管理体系
将现行产业结构调整目录、安全准入条件、单位产品能耗限额、清洁生产标准等政策标准的指标纳入到界定落后产能的指标体系中，建议国家以现行产业结构调整目录、行业能耗标准、清洁生产标准等政策标准中的指标为依据，对在安全、环保、能耗等方面指标不达标的装置予以限期整改甚至淘汰。
——严格执行《产业结构调整指导目录（2011年本）》中“隔膜法烧碱（2015年）生产装置；使用高汞催化剂的乙炔法聚氯乙烯生产装置（2015年）”淘汰类产品的规定，限期淘汰。
——加强氯碱企业安全生产的监督管理，按照《烧碱行业安全准入条件（征求意见稿）》对企业布局、装置工艺及设施、液氯储运要求严格准入。
——严格执行《烧碱单位产品能源消耗限额》，对现有装置单位产品能耗限额限定值以及新建装置单位产品能耗限额准入值的要求，对于能耗指标不达标的装置限期整改，整改仍不合格的装置进行淘汰。
——对2009年10月1日以后新建的烧碱和聚氯乙烯企业，要求尽快启动清洁生产审核并达到二级以上水平。2009年10月1日以前建成投产的烧碱和聚氯乙烯企业，原则上在2年内实施清洁生产审核并达到二级以上水平。清洁生产水平不能达到二级以上的烧碱和聚氯乙烯企业限期整改，整改后仍不达标的，产品生产许可证到期后不再换发，产能予以淘汰。
建立健全行业的退出机制，对于主动淘汰落后产能的企业，政府应给予资金、税收等层面的补贴及奖励，对就地销毁的落后装置给予资金补偿，对淘汰装置带来的人员安置问题给予政策帮助。
2．加强我国电石法聚氯乙烯行业汞污染防治工作，加大政府的支持和推动力度
为履行《有关汞的水俣公约》中承诺的“到2020年电石法聚氯乙烯单位产品用汞量在2010年基础上减少50%”以及其他约束性的要求，应严格执行2010年工业和信息化部发布的《关于印发电石法聚氯乙烯行业汞污染综合防治方案的通知》（工信部节[2010]261号）和2011年环境保护部发布的《关于加强电石法生产聚氯乙烯及相关行业汞污染防治工作的通知》（环发[2011]4号）的相关要求。围绕“减量化”和“无汞化”，分别采取“两步走”路线，力争在“十三五”中期实现公约2020年的管控目标，并在“十三五”末即2020年左右，无汞触媒研发取得突破性进展，实现行业无汞化。建议国家加大政府支持和推动的力度，制定适宜的优惠政策和资金机制支持电石法聚氯乙烯产能退出、低汞触媒推广应用和汞污染防治工作开展；加大现有重金属污染防治和清洁生产有关专项资金向电石法聚氯乙烯企业的倾斜，加大汞污染防治技术改造的支持力度；加大在低（固）汞触媒后续研发、无汞触媒技术研发和关键设备开发等关键共性技术方面的政策和资金支持力度。
（五）采取有效措施严控新增产能
1．补充修订行业准入条件，并进一步严格执行监管
全面修订2007年由国家发展和改革委员会发布的《氯碱（烧碱、聚氯乙烯）行业准入条件》，强化对规模、区域布局、能耗标准、安全评价标准、配套设施要求和环境评价等全方位的要求，同时补充对甲烷氯化物行业和聚氯乙烯糊树脂的行业准入条件要求。
严格开展行业准入管理督查，强化监督与管理。加强对《氯碱（烧碱、聚氯乙烯）行业准入条件》执行情况的跟踪和监管。对2007年12月1日以后准入条件正式实施后审批建设和投产项目，严格按照准入条件中规定的规模要求、能耗标准、安全评价标准、配套设施要求和环境评价要求进行审查，即对氯碱行业开展准入管理。不符合“氯碱准入条件”的项目，要求限期整改，在达标前实施差别化的电价、税收和信贷政策，促进行业的优胜劣汰。
2．严格氯碱装置准入，控制新增产能
建议严格执行现行产业政策中涉及氯碱的相关准入门槛，对《产业结构调整指导目录（2011年本）》中列为限制类（如：新建氯醇法环氧丙烷和皂化法环氧氯丙烷生产装置、起始规模小于30万吨/年的乙烯氧氯化法聚氯乙烯、新建烧碱装置）和淘汰类（如：隔膜法烧碱生产装置、使用高汞催化剂的乙炔法聚氯乙烯生产装置）的项目、装置，不予核准备案。对已备案未开工的项目不允许继续建设。
（六）以生态文明建设为目标，以碳排放、能源消耗、污染物排放等约束指标为手段，实现对产能的动态调控
利用我国正在开展的碳排放权交易试点工作，形成碳排放权交易对产能动态调控的市场化机制。尽快开展氯碱行业主要产品的碳排放核算研究工作，首先将碳排放权交易试点省市新增和退出的烧碱和聚氯乙烯产能纳入交易体系，探索氯碱产能新增和退出与碳交易市场的市场化运作机制。
根据我国“十二五”规划的污染物排放总量控制目标，对重点地区氯碱企业实施污染物排放权配额管理，探索建立排污权交易市场。利用市场化运作的模式，实现污染物排放权配额在企业间的交易，形成新增产能、退出产能、技术改造等不同方式的配额交易形式，确保区域内污染物排放总量的控制。
中国氯碱工业协会
联合会产业发展部
石化联合会化解产能过剩专题报告之一：我国炼油行业现状及发展建议
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