图为我国最大的海盐生产企业——山东海化股份有限公司羊口盐场的捞盐机组正在作业。（张勤业 摄）
早在1995年，我国就放开了对工业盐的经营许可，但各地出台了地方盐业条例和盐业管理实施办法，规定两碱用盐运输实行准运证制度，其他用盐由各地盐业公司统一经营。在这种情况下，过去10多年来，工业盐经营者因违反地方法规而被扣货、罚款的事件在各地不断上演，引发广泛争议。
党的十八届三中全会提出，要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，使市场在资源配置中起决定性作用。在简政放权不断提速的大背景下，各地对工业盐市场的管理是否也放权了？对工业盐管理的改革出现了哪些变化？记者对此进行了调查。
各地修改盐业条例
2013年11月29日，产盐大省山东新修改的《山东省盐业管理条例》发布实施。与之前的政策相比，该条例存在不少修改之处。比如，《条例》第27条规定，食盐和其他用盐的运输实行准运证制度；纯碱、烧碱工业用盐和按规定实行直供用盐的运输实行随车货运单制度。这一规定，将两碱工业用盐由之前的运输通行证制度修改为随车货运单制度。《条例》第40条还规定，未取得准运证擅自运输食盐和其他用盐，或者未携带随车货运单运输纯碱、烧碱工业用盐和按规定实行直供用盐的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，拆除其生产、加工设施，没收其非法生产、加工、经营、运输的盐产品及其生产设备和违法所得，并可处以违法盐产品价值1倍以上3倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
据了解，该《条例》规定的两碱用盐随车货运单，是一种货物运输证明，由制盐企业提供，载明制盐企业、承运人、两碱工业用盐单位名称以及运输数量和时间等内容，便于盐业管理部门通过随货单来掌握所运盐产品的流向，建立盐产品追溯制度，防止走私贩私冲击食盐市场，以达到监管的目的。记者从山东各地盐务局了解到，随车货运单不作为行政许可项目，由制盐企业直接去盐务局领取即可。
2013年9月24日，《天津市人民代表大会常务委员会关于修改〈天津市盐业管理条例〉的决定》获得通过。该政策废止了其他工业用盐准运证行政审批和行政处罚的内容，但规定纯碱、烧碱生产用盐以外其他用盐的用盐单位，应当从盐业公司购盐；如果用盐单位不按规定购进其他工业用盐，由盐业行政主管部门没收违法购进的盐产品。
新修改的《浙江省盐业管理条例》于2012年10月正式实施。该《条例》的一项重要变动是取消了对其他用盐的准运证制度，然而，这并不意味着盐业管理部门对其他用盐管理的放开。《条例》第20条规定，其他用盐由省盐业主管机构统一管理，由当地盐业公司统一组织供应，保证用盐企业的需要；第23条规定，其他用盐从省外调入或调供省外及其进出口业务，由省盐业主管机构统一管理，未经省盐业主管机构批准，任何单位和个人不得向省外购销其他用盐；第32条规定，对违反规定擅自购销其他用盐的任何单位和个人，可处没收违法购销、经营的产品及违法所得，并处以违法购销、经营的盐产品价值3倍以下的罚款。
2013年8月1日起施行的《广西壮族自治区盐业管理办法》，仅增加了“工业副产盐严禁作为食盐销售；工业副产盐生产企业应当建立生产、销售台账，详细记录工业副产盐生产数量、销售去向及用途等情况，定期向当地盐业主管机构上报”的规定。新修订的管理办法依旧规定，对纯碱、烧碱生产用盐实行监督管理；对其他用盐实行统一经营管理；其他用盐由盐业公司统一经营，确保供应；用盐单位或个人应当向当地盐业公司申报用盐计划，并从当地盐业公司购进所需用盐，不得擅自从制盐企业和其他单位或者个人购进、调运。
据了解，盐产品主要包括食盐、两碱工业用盐和其他用盐，各地盐业条例里所称的其他用盐，是指两碱工业用盐以外的制革、制皂、医药、燃料、制冷冰藏、玻璃等其他工业用盐，业内俗称“小工业盐”。
工业盐是生产两碱的重要原料。图为天津碱厂生产的片碱产品正在发车待运。 （邵亚杰 摄）
依旧与上位法冲突
相比小工业盐，各地盐务局对两碱工业用盐的管理相对宽松。但记者从山东、四川、陕西等地了解到，办理两碱用盐通行证或随车货运单是买盐卖盐的第一道手续，有的地方还要收取2～3元/吨的工业盐服务监管费，有的地方虽取消了收费，但工业盐企业必须参加盐务局组织的盐碱订货会，在订货会上与两碱企业签订订货合同，否则就没法去盐务局领取通行证或随车货运单。
“两碱用盐随车货运单制度虽然不是行政许可，但名称不合法。国务院颁布的《盐业管理条例》没有规定随车货运单，自然也没有没收盐产品并罚款的问题。此外，各地的盐业条例规定其他用盐由盐业公司统一经营，并从盐业公司购买，明显违反了《反垄断法》规定，与上位法存在冲突。”有“中国反盐业垄断第一律师”之称的上海行政诉讼律师邹佳莱告诉记者。
邹佳莱认为，虽然我国《盐业管理条例》第20条规定盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，但“统一经营”并不是“许可经营”，在某种程度上而言，“统一经营”这个词是被盐业公司利用了。而且，法律规定食盐由盐务局和盐业公司专营，但是工业盐并没有专营的规定。各地盐务局把专营范围从食盐扩大到了工业盐，形成了一种长期垄断。其实，早在1995年，原国家计委、经贸委在《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》中，就明确取消了工业盐准运证和准运章制度，这标志着工业盐市场已经放开经营。2010年，最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复中明确规定，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品，经营工业盐的行为不构成非法经营犯罪；《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。
此外，2012年4月9日最高人民法院发布第二批指导性案例，把鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚及行政赔偿一案作为规范工业盐管理的典型案例，提出苏州盐务局在依职权对鲁潍公司作出行政处罚时，虽然适用了《江苏盐业实施办法》，但是未遵循《立法法》第79条关于法律效力等级的规定，未依照《行政许可法》和《行政处罚法》的相关规定，属于适用法律错误，依法应予撤销。
那么，各地为何仍不惜违反上位法？邹佳莱表示，很多地方部门都知道地方条例和上位法之间的冲突，可就是要坚持保护地方的盐业垄断。业内人士认为，各地修改盐业条例，是在中央部署积极转变政府职能、简政放权的大环境压力下进行的，但是仍旧没有走出对工业盐垄断经营的怪圈。
图为中盐内蒙古吉兰泰盐化集团的原盐生产现场。（呼跃军 摄）
垄断致使盐价走高
当前，山东、河北等地工业盐经营者因违反地方盐业条例而被扣货、罚款的事件仍在不断上演。防范工业盐特别是小工业盐经营者将工业盐充当食盐转卖，成了各地盐业部门对工业盐进行监管的理由。比如，《山东省盐业管理条例》就对两碱工业用盐实行随车货运单制度进行了专门说明。
一是山东省是全国最大原盐生产基地，年产原盐2500万吨左右，其中两碱工业用盐达2300万吨（供省内化工企业1800万吨，供省外化工企业500万吨）。鉴于两碱工业用盐量大面广、两碱企业分布广泛（全省除莱芜外，其余16个市都有分布）、运输全部靠汽运等特点，为防止两碱用工业盐冲击食盐市场，《条例》第4条专门规定食盐实行加碘供应，专营管理，纯碱、烧碱工业用盐实行监督管理，其他用盐实行统一经营管理。
二是食盐是生活必需品，一日三餐不可或缺。山东是人口大省和食盐消费大省，同时也是碘缺乏大省，工业用盐本身不仅不含碘，而且还不同程度含有一些杂质且重金属超标，一旦流入食盐市场，极易引发食品安全事故，不可避免地将给消费者健康带来严重危害。而工业用盐与食盐的物理特征难以区分，加之过于悬殊的产销比和明显的价格差异，一旦监管不到位，极易发生以工业用盐冒充食盐进行销售的违法行为。
三是两碱工业用盐自1995年开始实行市场化运作，产销直接见面，合同订货。面对这一形势，建立并完善工业用盐产、销、运、用的全程追溯制度，对确保食盐安全和市场秩序具有重要意义。
“既然工业盐经营纠纷大量存在，就说明食盐价格高、买卖利润大，如果取消食盐专营制度，就会大大减少甚至消除这样的纠纷。”一位业内人士这样分析。据邹佳莱介绍，盐业专营体系下，存在巨大的暴利空间，超市里500克包装的食用盐每包最低价格是2元，这就意味着食用盐的销售价格是4000元/吨，而食用盐从盐矿中出来的价格只有400多元/吨；小工业盐的出厂价不到300元/吨，但到最终用户那里就是600元/吨。
这种情况也在记者的调查中得到印证。山东一家小工业盐企业往皮革厂运送工业盐，但被当地盐务局查扣。记者感叹：“小工业盐如果取消专营，就没有这些纠纷了。”但没曾想到，这位老板的回答出人意料：“取消专营后，小工业盐的价格和利润就没有这么高了。”他向记者透露，山东海盐小工业盐出厂价275元/吨，江苏淮安井矿盐小工业盐出厂价是330元/吨，有的盐业公司销售价格最高卖到980元/吨。正是高利润，导致了虽然盐务局不断查处小工业盐，却不断有新的小工业盐经销商出现的局面。
因此，多位业内人士认为，正是因为盐业专营造成价格差异，导致了以工业用盐冒充食盐进行销售的违法行为。我国原盐产能已经过亿吨，如果真正放开市场准入，很多盐厂都能加工生产食盐，食盐价格就会下降，消费者就能够得到更进一步的实惠，小工业盐价格也会下降。
在国内进行过多套工业盐、食盐工程设计和工程总承包的中国轻工业长沙工程有限公司一位工程师也向记者证实，工业盐、食盐前面的蒸发结晶等生产工序是一样的，区别是食盐要增加洗盐、脱水工序：一要除去杂质和金属离子，增加洁白度；二要加碘，即添加碘酸钾。目前，除去杂质和金属离子的技术很成熟，绝大部分工业用井矿盐的纯度已经达到了食盐标准，有的只需除去杂质和金属离子就可以作为食盐，有的井矿盐甚至直接可以作为食盐使用。
盐是生活必需品，一旦监管不到位，易发生以工业盐冒充食盐销售的违法行为，这也是各地对工业盐加强监管的原因之一。图为四川省华蓥市监查人员正在对盐市场进行检查。 （刘涛 摄）
