2015年2月，国家发展和改革委员会颁布了《国家发展改革委关于进口原油使用管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，标志着我国炼油行业原油进口体制调整进入高潮，为规范有序确定新增进口原油使用企业及用油数量，促进炼油行业淘汰落后、结构调整及产业升级，在通知发布之日前建成投产、尚未使用进口原油的原油加工企业，经确认符合条件并履行相应义务的前提下，可使用进口原油。办法公布以来，炼油行业结构调整和淘汰落后产能方面取得明显效果，国内成品油市场格局发生重大变化，多元化市场竞争局面基本建立，为全面推进油气行业市场化改革奠定了基础。与此同时，炼油行业依然存在某些深层次问题和矛盾，需要对现行政策进行调整，重点在于加强产业优化和调整，避免产业盲目发展和无序发展，坚决抑制低效或无效产能过度发展，确保产业健康发展，在此背景下，国家发展改革委终止接收企业申报材料，符合当前炼油行业发展的实际。
自《通知》执行以来，在很大程度上解决了部分独立炼油企业历史遗留问题，淘汰了部分落后产能，促进了产业结构调整和转型升级，提高了炼油行业整体技术水平，保持和提高了行业就业能力，促进成品油市场多元化格局形成，取得了明显成效。
一是有效地解决了长期制约独立炼油企业发展的资源瓶颈。 部分符合条件的独立炼油企业获得进口原油使用权，还有部分企业取得原油非国营贸易进口资质，大大提高了这些炼油企业开工率，个别企业实现满负荷生产，既盘活了长期形成的资产和能力，又有效增加了市场供给，为确保成品油市场稳定供应做出了重要贡献。
二是淘汰落后产能效果明显。通过实施《通知》，有效地引导独立炼油企业淘汰自身落后或通过兼并重组而来的落后产能，落后炼油能力总量有所下降目前获准用油的22家企业，总共淘汰落后装置88套，淘汰落后产能约6200万吨/年，占全国一次加工能力近十分之一。
三是行业结构调整和转型升级取得进展。独立炼油企业取得进口原油使用权之后，原料性质得到明显改善，再加上国家成品油质量升级步伐加快，企业投入资金，加大技术开发和技术引进力度，研发能力和技术装备水平不断提高，加快技术更新和改造步伐，充分发挥体制和机制灵活的特点，装置结构更加科学合理，推动原油深加工，提高产品质量，部分大型独立炼油企业具备了与国内传统大型炼油企业竞争的能力。
四是促进了国内成品油市场主体多元化格局基本形成。在过去相当长时期内，中石油和中石化在炼油行业处于绝对主导地位，成品油市场也是两强争霸局面。随着《通知》落实，地方独立炼油企业逐渐做大，其他央企也快速进入炼油行业，炼油行业版图开始发生实质性改变，两强争霸格局逐渐改变为两强与独立炼油企业竞争的新格局，形成了成品油市场主体多元化的基本格局，有力地推动行业整体竞争水平，整体消费环境大大改善。
五是独立炼油企业为提高民生保障能力做出了贡献。独立炼油企业承载了稳定和增加社会就业水平的重任，对于维护社会稳定和保障地方财政收入起到重要作用，是整个国民经济和社会发展的重要组成部分，《通知》落实对于国民财富实现最大化目标和解决民生问题具有一定意义。
综上所述，自《通知》落实以来，历史遗留问题在很大程度上得到解决，取得明显实效。与此同时，目前炼油行业面临一些突出问题。
一是部分地方和企业仍存在盲目扩大炼油产能冲动。对于独立炼油企业来说，目前原油加工量、成品油产量和利润水平都比较高，开工符合率大幅提高，生产热情高涨，必然诱导企业增加产能，或者有可能导致盲目扩张，进而导致产能出现严重过剩，对未来成品油市场健康稳定发展构成潜在威胁，不利于国家宏观调控，与供给侧结构性改革目标背道而驰。
二是不规范行为冲击成品油市场秩序。部分企业存在以次充好等不规范行为，个别非法调和商利用独立炼油企业生产的组分油进行成品油调兑，产品不符合国家强制标准，低价进入成品油市场，扰乱成品油市场秩序，不利于成品油市场健康有序发展。
鉴于上述问题，国家发展改革委印发通知，停止接收企业提交进口原油使用申请的相关工作，符合当前炼油行业发展和成品油市场实际，有利于炼油行业供给侧结构性改革的客观需要，具有其合理性和必要性。未来炼油行业发展应该继续坚持结构调整和优化为基本取向，鼓励企业走集约式发展，重点是调整产业结构和产品结构，下大力气淘汰不符合国家产业政策的落后产能，抑制盲目扩张和投资冲动，加强市场监管，坚持“大型化、基地化、集约化”和炼化一体化发展方向，提高资源综合利用效率，重点支持独立炼油企业加快调整产业结构和产品结构，保障成品油市场健康有序科学发展.
(作者 中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任 董秀成)
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