这是一场“油箱”和“饭碗”间的冲突吗?也许答案并不那么简单。国家发改委、国家能源局、财政部等十五部委上月联合印发的《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》(下称《方案》)明确回答了这一问题。
看起来，“油箱”和“饭碗”可能存在冲突，但二者并非不可兼得。不容置疑的是，保障国家粮食安全是发展生物燃料乙醇产业的基础和前提，但《方案》在提到“适度发展粮食燃料乙醇，科学合理把握粮食燃料乙醇总量”的同时，还要求“着力处理超期超标粮食”。而这与2001年我国启动生物燃料乙醇试点旨在解决大量“陈化粮”问题的出发点是相似的。
“到2020年，全国范围内将基本实现车用乙醇汽油全覆盖;到2025年，力争纤维素乙醇实现规模化生产”，《方案》中明确的政策扶持信号，再加上距离并不远的时间节点要求，意味着短短三年内生物燃料乙醇的增量都要远超过2倍于当前的产量。行业将要快速壮大的预期无疑支撑了市场强大的信心。不过，对于准备大干快上、跑步进场的企业来说，有业内的声音还是建议应当慎重考虑，不能盲目。
发展燃料乙醇的紧迫性
发展燃料乙醇产业尽管有诸多好处，却不得不承认首要目的是解决当前库存中存在着大量陈化粮这一棘手难题。大量陈化粮的出现主要归因于持续八年的东北玉米临储收购政策。旨在保护农民利益的这一政策，其核心是国家以每年制定的玉米最低收购价敞开收购，这极大地刺激了农民种玉米的积极性，也有力地支撑了历史上罕见的粮食总产量“十二连增”。
当然，这一政策人为地干预了市场，扭曲了价格。与此同时，也为国家财政和库存带来了巨大的压力。认识到这一政策的不可持续性之后，国家在2015年开始主动下调临储价格，次年将临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。
中粮期货副总经理焦健对第一财经表示，国家力推生物燃料乙醇是非常必要的。这其中有财政上的紧迫性，去库存可以降低仓储成本，减少财政补贴，尤为重要的是时间上的紧迫性，粮食都是有保质期的，储存时间过长会造成粮食的陈化。政府这次是希望通过工业用粮来达到去库存的目的。
国家能源局在其官方网站上解读《方案》称，为了应对政策性库存高企等问题，调节粮食供求，有效处置超期超标等粮食，中国参考国际经验，扩大生物燃料乙醇生产消费。而据有关权威机构测算，我国每年产生的超期超标等粮食可支撑一定规模的生物燃料乙醇生产。
业内人士分析称，用财政来补贴陈化粮显然是不合适的，而发展燃料乙醇则是为数不多的选项之一。当前，在玉米转化为燃料乙醇的效率方面，美国是最高的，生产1吨乙醇大概需要2.8吨玉米;而中国的玉米酒精二代技术成熟稳定，生产1吨乙醇大概需要3~3.3吨玉米。
扩大生物燃料乙醇产业除了紧迫性之外，如果将其放置到宏观背景下，也有多重意义。比如，部分替代石油，减少非可再生能源的消耗，优化能源结构;减少有害物质的排放，解决秸秆等农林废弃物焚烧问题、改善大气环境质量;稳定农业生产，提高农产品深加工水平，推动农作物秸秆高值利用和高端转化，实现“农头工尾”，保障农民收入水平等。此外，发展燃料乙醇，可以减少原油进口，有助于减少外汇支出。长期来看，进口玉米补给燃料乙醇生产，也是改善中美贸易关系的有效工具。
国家车用乙醇推广领导小组特约专家乔映宾对第一财经表示，当前正是扩大燃料乙醇生产规模的最好时机。一是目前我国有巨量的玉米库存，为燃料乙醇提供了充足的原料，玉米价格的市场化，也有利于生产企业降低成本;二是国际原油价格有所回升，有利于提升燃料乙醇企业盈利能力;三是燃料乙醇进口税率已由5%提升至30%，有效地抑制了进口产品的冲击。这些因素都提高了燃料乙醇产业扩能的积极性。
政策演变及“新政”
从2001年起，为了解决大量“陈化粮”处理问题，政府启动生物燃料乙醇试点，批准建立了四家粮食燃料乙醇企业。至今，我国发展生物燃料乙醇产业已经有了十多年的时间。不过，梳理其政策演变历程，会发现随着技术的进步和形势的变化，政府对燃料乙醇的态度也逐渐发生了转变，从最初的试点(2001年)，到立即暂停(2006年)，直至适当扩大(2016年)，乃至要全国范围内基本实现车用乙醇汽油全覆盖(2020年)。
在启动部分试点之后，2003年底，中央政府又制定了五年补贴计划。到2006年12月，根据形势变化，国家发改委等部门连续下发了《关于加强生物燃料乙醇项目建设管理促进产业健康发展》和《关于加强玉米加工项目建设管理的紧急通知》，立即暂停核准和备案玉米加工项目，并对在建和拟建项目进行全面清理。
于是，在重新启动之前的十年间，我国生物燃料乙醇行业处于缓慢发展阶段。截至目前，全国已有6省(区)全境和5省的31个地市试点推广乙醇汽油，乙醇汽油消费量已占同期全国汽油消费总量的1/5。
考虑到高库存所带来的财政压力，尤为重要的是相当规模的粮食陈化风险。为配合去库存，2016年12月，《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》中称，适当扩大东北地区燃料乙醇生产规模。
今年，农业部和国家粮食局又多次发布新的去库存政策。1月，农业部和国家粮食局相继强调给予玉米深加工企业优惠政策，配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作，要深入研究探索消化玉米库存新门路，加大力度支持玉米加工转化。
上海汇易玉米主任分析师张嫣分析称，到今年秋季之后，预计我国将有巨量的玉米降级为超期储存，燃料乙醇扩产速度必须加快。再加上，根据国家规划的未来三年期望产量快速提升1000万吨，使年消费玉米量达3500万吨~4000万吨水平，这是必然的结果。
不过，对于准备大干快上、跑步进场的企业来说，业内有声音建议应当慎重考虑，不能盲目。艾格农业资深分析师马文峰称，在单一市场的供求关系变化、宏观经济周期和燃料乙醇的产业政策这三种因素叠加的背景下，中国粮价及全球粮食价格大幅上涨，全球粮食价格将会在两年内再创历史新高。
他提到，当前北京重新推出燃料乙醇计划，玉米等能源作物将会出现较长时间的需求增长，在生产下滑之后的需求扩张势必会推动价格的上涨，美元的贬值必然加剧粮食价格的回升，玉米价格的回升首当其冲，而且会持续较长的时间。这会导致燃料乙醇生产成本大幅提高，在国际石油价格不能冲击新高的情况下，燃料乙醇企业难以出现较好的收益，一些企业可能会出现困境。
“油箱”与“饭碗”的平衡
玉米虽然早于土豆忝列主粮，但是其食用比例却不高，而是主要用于饲料和深加工。换句话说，动物吃的玉米要比人多。尽管《方案》明确将“保障国家粮食安全”作为实施的基础和前提，要避免出现“与人争粮”、“与粮争地”问题，但是考虑到动物最终会在餐桌上成为人类的食物，说到底还是需要平衡“油箱”与“饭碗”的关系。
焦健认为，工业与人争粮的担忧广泛存在，也是需要谨慎平衡的。不过，综合国内和国际的情况，发展生物燃料乙醇，总量适度控制不会影响粮食安全，而且有利于多渠道调控经济粮食需求，促进农业产业链延伸。由于我国的燃料乙醇用粮占比很小，将来更会有纤维素乙醇的接力，会保障燃料乙醇这个行业的可持续。
具体来说，从国内来看，我国乙醇汽油的原料来源广泛，玉米仅是其中一种，还有高粱、木薯和小麦。其中，北方以玉米为主，占比70%左右;南方以木薯为主。除玉米和木薯以外，未来我国燃料乙醇发展更多的应是依靠非粮食原料，即秸秆和林业废弃物，转化率大概在6以上，就是说6吨的秸秆可以转化成1吨的乙醇，煤制乙醇也会作为其中一种补充。
当前，国内有三种生物质燃料乙醇技术，即1代粮食制法、1.5代非粮食制法、2代纤维素制法。而在这三种技术中，玉米转化为燃料乙醇的技术稳定成熟世界领先，纤维素转化为燃料乙醇的技术难度较高，目前还处于中试阶段，原料供应也受100公里半径限制。我国煤制乙醇工业化的技术处于国际领先的地位。不过，酒精复合酶会成为制约我国燃料乙醇行业扩大规模的短板，因为在我国酒精复合酶的产量较小、成本较高。
另外，在国家层面，生物燃料乙醇规划是总量控制的，到2020年，年利用量达到1000万吨。2016年年消费量才260万吨。这也就意味着，在这四年中，会有700多万吨的增量。如果全部用玉米来转化需要2100万吨玉米，巨量的库存也足以支撑其消耗。不过，考虑到2020年实现1000万吨的燃料乙醇产量，时间上比较紧张，在资金、技术各方面都到位的情况下，投资建厂、设备调试等至少需要1年的时间。要在两年内达到乙醇总量须短时期快速扩大产能，而这并非易事。
从国际市场来看，在全球排名前三位的生物燃料乙醇生产消费国分别是美国、巴西和中国。美国的汽油消费总量中约10%为乙醇，主要原料为玉米，其玉米消费中大约有37%的比例用于生产乙醇及相关副产品。巴西是最早实现车用乙醇汽油全覆盖的国家，也是自1975年11月，以政府法令形式颁布“国家乙醇燃料计划”以来，乙醇汽油中乙醇比例世界上最高的国家，达到25%，主要原料为甘蔗。
前述国家能源局的解读称，国际经验表明，发展生物燃料乙醇可以为大宗农产品建立长期、稳定、可控的加工转化渠道，提高国家对粮食市场的调控能力。同时，生物燃料乙醇产业也是处置超期超标等粮食的有效途径。巴西通过甘蔗-糖-乙醇联产，根据国际市场蔗糖价格调节汽油中乙醇掺混比例，同时大力推广乙醇汽车，扩大乙醇消费量，保障了国内甘蔗价格和糖价的稳定，维护了农民利益;美国通过生物燃料乙醇产业需求，持续拉动国内玉米生产、提高农民收入和促进农业科技进步，形成了粮食生产和消费的良性循环发展的局面。
张嫣对第一财经表示，发展燃料乙醇产业与粮食安全并不矛盾。一方面，燃料乙醇主要消耗的是陈粮，而非新粮;另一方面，从技术上看，目前中国非粮乙醇技术已经得到了长足发展，从长期来看，纤维素乙醇才是战略目标，玉米乙醇只是权宜之计。到2020年，考虑到1000万吨燃料乙醇无法有效降库存，建议明年加快发展到1000万吨，最终形成1500万~2000万吨的产能。
燃料乙醇发展的通盘考量
《方案》明确的时间节点，对产业的快速发展提出了挑战。而生物燃料乙醇产业的发展“牵一发而动全身”，需要通盘考虑诸多要素，配套细化的改革措施。
马文峰认为，发展燃料乙醇必须综合考虑国内农业生产能力，国内国际的粮食供求状况与石油的供求，国内及全球宏观经济走势。燃料乙醇的发展要稳步推进综合考虑，确保总体经济的平稳运行，让粮价、物价涨幅保持在经济可以承受范围之内。
从国内需求来看，按照我国汽油年表观消费量1.2亿吨，全面使用E10(汽油中含有10%比例的乙醇)则需要1200万吨燃料乙醇。目前，我国燃料乙醇年产量仅260万吨，掺兑比例仅2%左右，可谓潜力巨大。
尽管当期燃料乙醇主要消耗的是陈粮，我国每年产生的超期超标等粮食可支撑一定规模的生物燃料乙醇生产。但长远考虑的是如何提高国内玉米生产潜能，支撑生物燃料乙醇行业的可持续发展。在生产环节，可通过政策、管理、技术，比如推广转基因作物，提高生产效率。其实，当前我国专项培育的抗虫转基因玉米等已经具备了产业化条件，市场需求迫切。而中国化工集团收购先正达，也势必会引进生物技术。
另一方面，如果生物燃料乙醇需求量大，需要依赖进口，那么国际市场玉米和木薯年贸易量达1.7亿吨，5%即可转化生物燃料乙醇近300万吨。考虑到中国每年设定了玉米进口配额720万吨，目的是保护国内农民利益，若国内对玉米需求量增加，粮价上涨，有利于农民增收，提高其种植积极性。即便是突破配额进口玉米，但是也间接减少了原油进口，有利于减少中美贸易逆差，改善两国关系。不过，短期来看，发展燃料乙醇，不会对我国玉米进出口有太多冲击，也不会突破玉米进口配额。
伴随纤维素乙醇技术的成熟，国内每年可利用的秸秆和林业废弃物超过4亿吨，30%即可生产生物燃料乙醇2000万吨。乔映宾认为，纤维素燃料乙醇是在“十三五”期间，我国燃料乙醇产业研发的重点。在其起步阶段，长期稳定、切实有效的政策将直接决定产业发展的速度与质量。
他提到，美国是世界上燃料乙醇的生产和消费第一大国，即使在页岩气大规模开采后，燃料乙醇消费量依然保持了增长。这主要得益于一整套的相关法律法规为其保驾护航。2016年，美国农业部的生物燃料基础设施补贴政策包括1亿美元补贴款、1：1配套投资、2亿美元基础设施投入、新增5000台乙醇加油泵和1400座加油站等。
为此，他建议，建立产业发展激励机制，调动引导各方积极性，着力营造良好发展环境。在财税扶持上，应制定清晰明确、长期稳定的价格、税收、财政、投资等扶持政策，对非粮燃料乙醇给予税收优惠，尽快出台纤维素燃料乙醇定额补贴标准和政策。
再比如在汽车工业方面，巴西50%以上的汽车使用酒精燃料，而该国生产的新一代汽车可以完全使用乙醇为燃料。美国2001年以后生产的汽车几乎都能使用乙醇汽油，我国汽车生产商需要改进发动机设计，跟上能源改变的脚步，扫除消费者的后顾之忧。
至于市场对燃料乙醇的反应，在焦健看来，取决于两个方面。
首先，从市场应用和终端消费方面来看，要看经济效益，核心是生物燃料乙醇的定价。汽油分销商或贸易商在采购燃料乙醇进行调和时，由于燃料乙醇价格直接与汽油挂钩，价格是普通汽油的0.911倍，因此燃料乙醇的加工商利润主要取决于汽油—燃料乙醇的价差和财政补贴。举例来说，如果国际油价在55美元/桶附近，国内地炼生产汽油的成本大约为4500元/吨;对比玉米价格在1500元/吨，燃料乙醇的成本在5500元~6000元/吨。如果仅从经济效益来考量，作为燃料乙醇承销主体的“两桶油”更愿意销售汽油，这也是国家政策和补贴要解决的地方。
其次是国家立法和政策宣传。燃料乙醇是新能源汽车的一部分，国内已经有11个省份在试点推广乙醇汽油，市场接受需要一个过程。由于固有消费习惯的原因，很多车主对乙醇汽油有这样那样的担心;同时乙醇的能效比汽油低，推广难度是存在的。参考国际市场的经验，需要国家立法推动生物燃料乙醇的使用，同时需要加大政策宣传，让更多的消费者信任理解。
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