“但目前海洋环境保护法规定的海洋生态损害国家索赔内容较为原则、笼统，蓬莱19-3油井漏油的民事赔偿尚面临诸多难解的法律问题。而从长远角度看，我国应适时考虑再次修订海洋环境保护法。”国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员刘家沂今日接受《法制日报》记者独家采访时说。
海洋生态损害规定难操作
刘家沂告诉记者，我国现行的海洋环境保护法第九十条第二款规定了“海洋生态损害赔偿”法律责任，从而形成了国家向破坏海洋生态责任人要求赔偿的法律基础。依据该条款的规定，中国第一例海洋生态损害赔偿案——“塔斯曼海”轮海洋生态损害案开创了我国海洋生态损害国家索赔的先河。
但是，通过“塔斯曼海”轮海洋生态损害案的案情进展和一审判决结果不难发现，海洋环境保护法对海洋生态损害赔偿规定只是原则性的，在细节上和实践中仍存在诸多难以解决的问题。“这些问题的存在，正是近几年来我国海上大大小小溢油事故不能实现赔偿的重要原因。”刘家沂说。
刘家沂认为，现行的海洋环境保护法只有可以提起索赔的原则性规定，但缺乏相应的法理和保障性条款。因此，如何界定“海洋环境污染损害”和“海洋生态损害”的区别，给司法部门带来了难题。
“一个独立的海洋生态损害索赔诉讼，不可回避的就是两个问题，一个是什么是海洋生态损害，另一个是责任人到底损害了什么。”刘家沂说，以“塔斯曼海”轮海洋生态损害案的一审判决结果为例，原告当时提出的海洋生态损害的费用包括海洋环境容量损失费、生物治理研究费用和监测评估费、海洋生态服务功能损失费、海洋沉积物恢复费以及潮滩生物环境、浮游植物和浮游动物恢复费共8项9800多万元，但天津海事法院仅仅只认定了前两项，后面的诉求一律没有认定。虽然在一审中，原告天津市海洋局胜诉，但仅获得了995.81万元的赔偿。蓬莱19-3的海洋生态损害索赔中仍会面临同样的问题。
“虽然国家海洋局批准了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，但这一计算标准是否能够成为法院判决的依据，目前还存在争议。在蓬莱19-3的索赔问题上，被告能否认同损失的计算标准，还要看管辖法院对哪些证据予以采用。”刘家沂说。
地方文件不能作为索赔依据
近日，有媒体称，针对蓬莱19-3漏油事件，山东省可依据《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》最高索赔2亿元。对此，有专家认为，该“暂行办法”只是地方政府部门的规范性文件，而目前在我国法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章尚未制定相关内容情况下，地方政府部门无权制定收费的规范性文件。因此，山东的“暂行办法”只能说具有一定行政约束力，但不能作为蓬莱19-3漏油索赔的法律依据。
据了解，最近两年，中央和地方政府对海上原油泄漏的监管、防治、应急和索赔工作都十分重视，在地方上也出现了一些政府部门立规矩、收罚款的现象。“个别省出台的地方性规范性文件，收取上亿元的海洋生态赔偿费或补偿金，只能说保护海洋生态的意愿是好的，但不符合我国立法法的相关规定。这已是不少法律专家的共识。”刘家沂说。
据了解，山东省“暂行办法”第一条规定，该办法是根据民法通则、海洋环境保护法、渔业法等法律法规，并结合本省实际而制定。专家认为，作为一个地方政府部门的规范性文件，其无权直接依据民法通则、海洋环境保护法、渔业法这些法律而制定，它的上位法应该是立法法规定的地方性法规、部门规章、地方政府规章。这是立法权限的问题，不能跨越。即便这个“暂行办法”是经过山东省人大批准并备案的，在制定程序上仍存在很大问题。而且，从目前来看，这一“暂行办法”是山东省财政厅和海洋渔业部门制定并发布的，还没有上升到山东省政府规章的高度。
“暂行办法”第二条规定，在山东省管辖海域内，发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的以及实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的，应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费。对此，专家认为，“暂行办法”中提到了“缴纳”，也就是说这个办法实际上是一个收费的管理暂行办法。在我国法律法规还没有对海洋生态损害、海洋生态补偿作出规定的情况下，何谈收费？从我国立法权限上来看，政府部门的规范性文件只能为了执行法律法规而发布，法律法规还没有规定的，地方政府部门不能越权。
海环法亟待重新修订
刘家沂认为，面对新的海洋经济发展形势和石油工业的高速发展需要，目前迫切需要一部制约和规范原油破坏海洋生态的法律。基于目前立法中已有海洋环境保护法、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》的情况下，修订比立法更具有实际意义。特别是近年来频繁发生了例如2010年的大连输油管线爆炸溢油事故和蓬莱19-3油井溢油事故之后，现在更应考虑再次修订适合我国现实海情的海洋环境保护法。
刘家沂告诉记者，再次修订海洋环境保护法不仅只是油污破坏海洋生态的需要，像围海、填海工程，海水淡化工程，同样都存在因开发力度加大而危及、破坏海洋生态的问题。而我国现有海洋产业门类有12个，尚没有一部规范海洋开发与利用的法律。事实上，造成海洋生态环境破坏的原因很多，包括自然变化和人类活动，其中人类活动又是多种多样，如果油污损害也立法、海水淡化损害也立法，并不能解决实质问题。因此有必要再次修订海洋环境保护法，并且及时跟进相关的实施细则和地方性法规，才能有法可依。
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