一
这原本是一件全民期待的好事，但事后人们发现政府有关部门好像又做错了什么。
2015年1月12日晚间，国家发改委发出通知，再次下调成品油价格。2015年的首次油价下调，将中国的成品油价格拉回到了5元时代—也就是说，价格回到了2008年上半年的水平。
自2014年6月23日至今，中国成品油价格已连续第12次下跌，累计降低已达1.8元。长期习惯于将价格改革等同于涨价的人们，在过去的半年多时间里，欣喜地看到政府越来越遵守自己的承诺—以10个工作日国际市场原油平均价格变化情况为主要依据，让国内油价更多随着市场波动而调整。这是国家发改委在2013年3月26日开始实行的新成品油定价机制。新机制实施以来，偶有政府部门违反这一规则的案例发生，比如国际油价降了，但国内油价暂时不作调整。尽管主管部门的官员们会不厌其烦地解释其中的具体原因，民众还是会觉得政府不讲信用。
最近，人们发现政府的规则又变了。
1月12日，几乎与国家发改委宣布下调成品油价格消息的同时，财政部和国家税务总局发文，继续提高成品油消费税，自1月13日零时起，汽、柴油消费税单位税额每升分别提高0.12元和0.10元。此前国家财政部已在短时间先后两次上调消费税，分别是在2014年11月28日和2014年12月13日。至此，中国汽油、石脑油等的消费税单位税额已经提高到1.52元/升，柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额则提高到 1.2元/升。
民众抱怨声一片。财税部门已经连续第三次提高成品油消费税，小步快跑，密集涨税的态势非常明显。左手降价右手涨税，这种感觉实在有点糟糕，偏偏这确是中国成品油价格改革的现实场景。
曾经，民众、政府和企业达成共识：旧有的定价体系落伍了，封闭又僵化，不能及时反映国际原油价格的波动。更重要的是，它一点都不透明，让人觉得，政府部门想调就调，只需要国家发改委、财政部和三家石油垄断巨头坐在一起商量几句就可以敲定。这种体制必须改革。
但是，肇始于1998年的石油价格改革多年踯躅不前，当现在突然提速时，感觉到利益受到侵占的消费者又不干了。他们沮丧地看到，原本应该享受到的降价，正越来越频繁地被政府通过税收手段拿走。当改革真正推进时，曾经的共识出现了裂痕。
二
在2003年至2008年的六年间，改革的呼声格外强烈。当时国际油价进入大幅波动且快速上涨的环境中，与此同时中国经济也进入到一轮快速增长的通道。那个时候，经济学家们经常谈论的话题是经济过热和通货膨胀。这让掌管石油价格的国家发改委感到一筹莫展，辗转不寐。来自国际油价的压力，客观需要国内上调油价以匹配；而国内通胀的压力，和确保经济稳定运行的调控任务，又让发改委投鼠忌器。这种矛盾的心态和保守的政策操作，让中国的成品油价格形成机制事实上成了一种摆设。
那时，一些违背市场化原则的畸形定价政策，导致国内外油价长期倒挂，并引发供需失衡的市场态势。最极端的例子发生在2008年6月间，当时国际油价一路飙升，从2007年11月的90多美元一路涨至130美元以上（后来有研究报告说，是国际投行高盛在背后操纵了这次巨大的市场波动，并从中卷走暴利）。但中国的成品油价格却在这场波动中连续8个月按兵不动。时任国家能源局局长的张国宝曾公开表示，暂缓成品油价格改革有利于社会经济稳定。张说，国际石油价格正在飙升的时期，如果快速推进成品油价格与国际接轨，其影响要远远大于油价上涨的影响。
问题是利益受损的石油巨头们坐不住了，在几次申请涨价未果之后，他们绕过了正常的汇报程序，向最高决策层直接打报告。一个字：申请涨价。同时，他们也拿出了长官们管不到的手段：加油站开始惜售。2008年6月中旬，山东、广东等地接连曝出因长时间排队加不上油而导致司机与加油站冲突的恶劣事件。当年6月18日，中石化[微博]紧急对下属加油站召开电视会议，通报部分地方发生的冲突事件，提醒加油站员工克制情绪，避免发生类似情况。同时表示，已将相关问题上报国务院相关部门。任性还是管用的。一天后，中国迎来了石油价改历史上最大一次油价上调：每吨上调1000元，折合汽油每升0.8~1元。
在很多人看来，这是多少有点报复性意味的一次油价上调。民众、生产企业和政府，都因此而被折磨得筋疲力尽。事后，能源部门的官员曾反思说，这是一个迟到的决定，“调价的一个重要原因是，我们采取的对能源产品冻结价格、管制价格的措施所带来的弊端越来越大，并且已难以承受。其实我们顾虑的因素越多，积累的矛盾就越多。”
中国正是以这样的黑色沟通和试验成本，换来了各方对石油价格改革目标的普遍共识。2009年国家发改委出台了一个油价改革方案，但此后在实施过程中，仍然受制于通胀、经济稳定、社会民生等各种外部因素，方案本身以及方案的执行仍然饱受诟病。2013年3月，国家发改委再次修改油价方案，最终形成今天的版本。
这期间，连续5年的改革摸索，让外界知晓石油价改并非简单地涉及一个定价模式。这的确是中国形成市场主导、政府调节为主要特征的定价体系的核心，但，还不是全部。它还包括：石油税收和财政补贴的改革完善；针对垄断巨头的特别收益金和红利调整；石油储备体系的构建和运营；以打破垄断为目标而逐步推进的石油生产和经营体制改革。
三
自2014年下半年以来，石油价格体系改革明显加速，不断下跌的国际油价无疑提供了更大的可操作空间。新一届政府对经济的管控思路也变了，决策层不再仅盯着GDP和CPI，政府的容忍度在提高，通胀的威胁则大大降低。这些都给中国进行价格改革提供了良机。
确切地说，消费者是从2014年11月28日那次油价调整开始感受到改革对他们的冲击的。那一天，国家发改委宣布降低成品油价格，但财税部门同时宣布提高消费税，这是此前他们未曾遇到过的现象。此前的2012年11月中旬，国家税务总局下发公告称，从2013年1月1日起，对消费者征收全部液体石油产品消费税，但当时人们对此并没有太明显的感受。直到最近政府连续三次宣布上调消费税，一切才恍如浮出水面。
2015年1月12日，财政部、国家税务总局联合下发通知称，这样做的目的在于进一步发挥消费税在推动大气污染治理、促进发展方式转变等方面的作用。而这次提高成品油消费税继续采取“提税与降价同步实施”的调整方式，兼顾居民和下游企业等承受能力。提高成品油消费税的新增收入，将继续统筹用于治理环境污染、应对气候变化、促进节约能源、鼓励新能源发展等方面。
在中国1.4亿辆汽车的车主中，鲜有人关注到财政部的解释，或者人们根本就不相信这样的解释。改革对利益碰触效应开始显现，不满和批评的声音多了起来。
2014年12月20日，国家发改委下属国家信息中心首席经济学家范剑平[微博]在一次公开论坛上说，“之所以要提高消费税，按本身讲的理由当然冠冕堂皇，其实调整得是不明不白，想调就调，这个太不严肃了，特别是在依法治国的情况下，政府要透明，所以我觉得这次调消费税影响很不好。”
范剑平期待能够看到燃油消费税调整的最终目标，“调整的目标是消费税要占总油价的百分之多少，你给我一个比例，或者绝对额大概是每一升油多少钱，现在是无底洞。”
有人开始进一步质疑财政部提高石油消费税的合法性，因为这并没有经过全国人大的授权，显然不符合法定程序。
法学专家们开始出来解释备书。中国政法大学财税法研究中心主任施正文说，根据全国人大的授权和《立法法》规定，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中部分事项先行制定行政法规，并根据经济社会发展的实际需要对有关税收制度进行相应调整。而现行消费税暂行条例第二条第二款明确规定，“消费税税目、税率的调整，由国务院决定。”因此，由国务院研究决定提高成品油消费税税率，财政部、国家税务总局颁布政策操作文件，符合现行法律法规程序。
这些质疑和争议，将油价格改革引向另外一个话题：当改革决定大步向前时，落后的法律构架如何快速跟上。中国目前尚未对影响14亿人口的消费税进行立法，这导致部分改革进入了无法可依的境地，当改革措施侵犯了一些群体的利益时，政府部门无法名正言顺地解释其政策的合法性。这让那些期待改革的人感到不安—如果没有法律保障，看似达成共识的改革，很有可能演变成又一场对私人财产的侵吞。
施正文建议，调整税率是对消费税重大税收政策的调整，未来应加快税收法定进程，推出消费税法迫在眉睫。
四
石油价改和消费税调整引起的争议，对那些设计和推进改革的政府部门提出了新的要求。中国目前并不缺乏改革共识，这个国家需要改革的东西本来就太多了。但现在的改革缺乏必要的法律保障，这会增加成本，甚至让共识破裂；同时，由于缺乏改革的推进技巧—这会让利益方不满，由此阻碍改革的进一步推动。
改革所引发的争议，并不止于此。除了石油消费税，对石油垄断集团的特别收益金改革，也引起不少争议。2014年12月28日，财政部发布《关于提高石油特别收益金起征点的通知》，决定从2015年1月1日起，将石油特别收益金起征点提高至65美元/桶，仍实行5级超额累进从价定率计征。如果把这个政策与石油消费税快跑提高作对比，会更让消费者愤怒。
石油特别收益金，俗称“石油暴利税”，是国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金，按月计算、按季缴纳。2006年3月25日，财政部发布关于印发《石油特别收益金征收管理办法》的通知，中国石油(12.60, 0.00, 0.00%)特别收益金就此开始起征。最初的起征点为40美元/桶，2011年11月1日，提高至55美元。2015年1月1日，起征点第三次提高。
简单理解，石油消费税是对普通消费者征收，税率的提高，意味着消费者使用石油的成本会增加。石油特别收益金是主要对中石油、中石化、中海油三家垄断集团征收，其起征点的提高，意味着，三大央企向国家财政缴纳的这部分钱在减少，其利润会提升。
据统计，2009年至2013年，中石油、中海油和中石化累计缴纳石油特别收益金分别为3264.95亿元、1057.59亿元和1193.65亿元，在“三桶油”所缴纳的税费中分别占31.1%、33.8%和13.9%，连续大幅降低。而与此同时，随着财税部门对石油消费税的不断提高，消费者所缴纳的税费，在成品油价格中所占的比例越来越高。
根据《石油特别收益金征收管理办法》，国务院对垄断巨头开征石油特别收益金的目的，是“妥善处理各方面的利益关系，推进石油价格形成机制改革，加强国家调控，促进国民经济持续健康协调发展”。可以看出，暴利税的推出，本身就是一种协调垄断巨头和普通消费者以及相关产业之间的利益再分配。
但是，同样在国际油价接连下跌的背景下，为何消费者要多缴税，而垄断央企却要少交暴利税？暴利税和消费税，都是中国石油价格改革中的重要环节，它们在价格的基础上调节着利益的分配。但人们无法理解，为何会在改革中如此操作利益的天平。
五
事实上，这次提高暴利税起征点，仍没有达到垄断利益集团的要求。2011年7月，国家税务总局在酝酿扩大资源税改革试点方案、推进资源税改革时，中石油和中石化就曾联合提出，资源税改革从量改为从价后，希望取消或减征石油特别收益金。
当年10月，国务院决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》进行修改。此后，原油和天然气的资源税将由“从量征收”改为“从价定率”，税率为5%~10%。当时有专家根据2010年的数据计算后得出结论，全国石油资源税改变征收方式后，将多增加400多亿元的收入。无疑，对于石油巨头而言，资源税的改革增加了他们的负担。
改革所带来的新的利益分配充满矛盾。一些措施缺乏法律依据，一些改革政策的执行依旧不够透明，由此引发了舆论的激烈抨击。
中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰，曾撰写过一篇关于改进油价改革和推进石油管理配套改革的调研报告。这份报告出炉后，国家发改委一位副主任、价格司相关官员，以及中石油和中石化两大集团相关人士，曾找到陈永杰当面沟通。他们明确建议，陈永杰“在油价的问题上最好少发表意见”。
在这份报告中陈永杰建议，在石油价格改革过程中，要注意“调节行业利益关系，遏制分配不公扩大趋势”，应“按照国际通行标准征收石油特别收益金，适当提高现行征收标准，减少石油企业采掘环节的暴利”，“制定专门监管办法，严格监控石油等垄断行业国有企业与政府部门及官员的非正常工作交往，防止权力与利益交易，防止国有企业与政府官员的交叉腐败”等等。
不断被调低的石油价格以及接连被调高的石油消费税，投射在中国正在进行的一场能源革命的背景下。这场革命包括能源生产革命（它要建立多元供应体系）、能源技术革命（它将带动产业升级）、推动能源体制革命（它能打通能源发展快车道）以及源消费革命（它将抑制不合理能源消费）。石油价格改革和石油消费税的上调，显然属于能源消费革命，这些改革措施，将通过增加消费成本来抑制不合理的消费冲动。但是这场革命必须有政府自身的改革作为保障，否则就会产生更多的社会矛盾，影响整个经济与社会的发展进程。
好在，这场能源革命才刚刚开始，这个国家最高决策层向外界描绘的最终蓝图，让人们有理由继续期待下去。
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