在石油天然气体制包括的三大关系中，行政垄断属于政府与市场关系层面的问题。很多学者长期来一直呼吁要打破我国油气领域的行政垄断。然而，我国油气体制在经历了“2001年加入WTO”和“2008年《反垄断法》实施”冲击后，行政垄断程度至今未见削弱。这让一直关注油气体制改革的学者对“破除行政垄断”之难有了深切体会。值得注意的是，十八届三中全会上提出“让市场起决定作用”，和“破除各种形式的行政垄断”后，媒体和学者也很少谈论这一话题，而把注意力集中到石油央企“混合所有制”改革等话题上。笔者认为，破除行政垄断是我国油气体制改革重要突破口。所谓“改革攻坚战”不能只停留在口头上，而行政垄断就是我国油气体制改革首先要啃的“硬骨头”。油气行政垄断不破除，“市场决定作用”难落地。
油气行政垄断是典型的“体制错配”
近年来，国内研究机构和学者围绕石油天然气领域的行政垄断问题发表了很多研究成果。大多学者认为，行政垄断抑制石油天然气市场竞争和创新，导致严重的福利和效率损失，必须加以破除。这些观点经过媒体的宣传，产生了广泛的社会影响，并为大众所知晓。在这种情况下，或许有人会问，还有必要讨论“为什么要破除油气行政垄断”问题吗？
笔者认为非常有必要。因为围绕油气领域的行政垄断，我国还存在另一种与上述观点截然对立，主要为石油央企所持有的观点和立场。这一观点认为油气资源是战略性资源，必须由政府垄断。从实践看，我国20世纪90年代以来油气体制的发展演变基本反映了这一立场，从而出现行政垄断难以破除的局面。这一结果当然与既得利益集团施加了影响密切相关，但学者的作用不能限于指出两者的关联，因为利益集团通过合理合法手段追求自身利益无可厚非。学者更要认识到，行政垄断难以破除，实际上是“在位企业”通过各种方式“游说”决策者认同和接受了“油气资源作为战略性资源必须由政府垄断”观点的结果。因此，阐明行政垄断的福利和效率损失是破除行政垄断的必要条件，但并不充分。只有进一步论证为什么中国不能采用行政垄断的油气体制，破除行政垄断的理由才是足够充分且必要的。
实际上，世界上的确有些国家的油气体制是通过法律赋予国家石油公司独家垄断权的“行政垄断”体制。这些国家并不是不知道行政垄断对油气资源配置效率的不利影响，但在不同目标的权衡后依然选择了“行政垄断”的油气体制。以沙特为代表的中东石油生产和出口国就是这方面的典型代表。选择这类油气体制的国家一般都是“经济小国、油气生产和出口大国”。比如，沙特作为世界第一大石油出口国，其政府收入的80%，出口收入的85%，GDP的43%是石油出口贡献的(2013年数据)。因此，沙特的油气行政垄断虽然牺牲了石油产业在国内的配置效率，但通过政府对油气产业的高度控制，辅以相关配套政策体制，将油气收入的绝大部分集中到政府手中用于本国经济和社会基础设施建设，非油气产业发展和国民福利等。
与沙特等国不同，中国是经济大国和油气进口大国。作为进口依存度接近60%的石油进口大国，中国能源政策的核心目标是要通过提高勘探、生产、运输、贸易与消费等各个环节的能源利用效率，节约能源，最终降低石油天然气对外依存度。因此，让市场机制在上述各环节发挥“决定性作用”就成为一个合乎逻辑的选择。而我国坚持十多年“不动摇”的“油气行政垄断体制”实践效果差强人意：油气的勘探、生产、运输、贸易与消费各个环节不得不承受行政垄断带来的低效率与能源浪费，油气进口依存度连创新高；同时，我国作为一个经济大国，油气产业所提供的收入也不可能为我国经济社会发展提供足够的资金支持。2013年，我国石油天然气采掘与加工行业利税总额占政府财政收入的比重不到6%。可见，我国石油天然气的“行政垄断体制”是典型的“体制错配”，必须彻底加以破除。否则，“市场的决定性作用”就无法真正“落地”。
油气行政垄断的“三大支柱”
行政垄断是行政部门通过行政条例、规章和意见等方式赋予经济主体排他性经营地位而形成和得以维持的垄断。1998年，我国石油天然气行业重组后形成了中石油集团和中石化集团两大全产业链石油石化集团。此后相当一段时间，有关部门在“整顿市场秩序”的名义下出台了加强中石油集团和中石化集团在油气生产、加工、成品油销售和国际贸易等领域垄断地位的政策文件。其中，国办颁布的两个“意见”和两大集团的“排产计划”对于两大集团的行政垄断地位的形成和维持最为关键，成为我国石油天然气行政垄断的“三大支柱”。
油气行政垄断的第一大支柱是1999年“国办38号文”，即原国家经贸委等八部委制定的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》。“38号文”明确规定，国内生产的原油和进口的原油全部由国家统一配置，不得自行销售；国内各炼油厂生产的成品油要全部交由中石油集团和中石化集团的批发企业经营，对违规的炼油厂停止原油配置计划。该文件基本确立了中石油和中石化在原油流向、原油加工和成品油批发三个环节垄断经营权，是导致目前我国油气行政垄断的基础性政策文件，其影响延续至今。
油气行政垄断的第二大支柱是2001年“国办72号文”，即国家经贸委等五部门制定的《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》，进一步确立了中石油和中石化对成品油零售环节的“统一配置权”。该文件明确规定，“自本意见下发之日起，各地区新建的加油站，统一由石油集团、石化集团全资或控股建设。”
油气垄断的第三大支柱是两大油气集团内部的“排产计划”。所谓“排产计划”就是进口的原油已经纳入两大集团之一生产加工计划的证明。“38号文”和“72号文”在油源、成品油批发和零售方面构筑了严密的政策壁垒。然而，2002年以来，国家经贸委(2003年为商务部)为落实我国加入WTO的相关承诺，每年公布当年的《非国营原油进口配额总量和申请程序》，获得配额的非国营企业可进口原油和成品油，且配额量每年递增15%。理论上，非国营原油贸易配额的存在使我国原油和成品油增加了进口来源，中石油和中石化控制油气产业链各环节的局面将被打破。
然而在实践中两个规定使“非国营原油贸易配额”名存实亡：一是规定有原油非国营贸易配额的进口企业必须获得中石油或中石化“排产计划”，海关才给予办理通关手续；二是根据2003年5月的《铁运函150号令》，铁路部门安排原油运输的前提也是两大集团的“排产计划”。在这种情况下，获得非国营原油贸易配额的企业要么选择受中石油和中石化委托进口原油，要么选择将配额低价转让给中石油和中石化，要么不进口原油，将配额作废。因此，通过将“排产计划”作为进口原油通关和国内铁路运输的“前置条件”，中石油和中石化成功地化解了我国加入WTO前后外贸政策变化对其在油气行业控制力的不利影响。
事实上，为了打消人们对加入WTO后石油行业政策的“错误理解”，2002年4月，原国家经贸委第一次公布原油非国营贸易配额为828万吨时特别指出，“原油非国营贸易配额只能用于中国石油[0.00% 资金 研报]天然气集团公司、中国石化[0.17% 资金 研报]集团公司炼厂加工，不得供应地方小炼厂”。可见，非国营原油贸易配额制度的出台并不意味着原油进口政策的实质性放松。
2006年12月，按照我国“入世”三年后放开石油零售市场、五年后放开石油批发市场的承诺，商务部先后颁布了《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》。由于这两个“办法”所确定的原油和成品油进入门槛非常之高，并且确立中石油和中石化两大集团行政垄断地位的上述政策文件并没有因“办法”的出台而失效或废除。因此，尽管近年来同属央企的中海油和中化集团也先后获得了原有和成品油进口权，但油气行政垄断的实质没有改变。
行政垄断破除须当即立断，行政垄断
治理则任重道远
目前，行政垄断已经成为我国体制转轨进程中一个突出现象，石油天然气行业则是行政垄断的典型行业。十八大以来，中央高层清醒地认识到这一问题的重要性。除了十八届三中全会报告中明确指出要“破除各种形式的行政垄断”外，中央领导在不同场合多次强调市场能做交给市场去做，国务院也几次废除和下放了一大批行政审批项目。这对行政垄断的破除起到了积极作用。但遗憾的是，对既有政策文件的清理工作几乎没有进展。从破除行政垄断角度看，这些工作事实上更为重要，因为我国很多领域的行政垄断大多与行政部门的政策文件直接或间接相关。比如，本文所说，油气领域行政垄断的三大支柱——国办“38号文”，“72号文”，以及相关部门把两大集团排产计划作为进口原油通关和国内铁路运输的前置条件的内部规定。相关政策文件不清理，不废除，行政垄断壁垒就不会消失。在这种情况下，制定再多“鼓励进入”的新政策文件对于想进入的“资本”而言，也仅仅起到望梅止渴的效果而已。
与行政垄断的破除相比，行政垄断的治理更是一个长期而艰巨的问题。2007年前后在讨论和制定《反垄断法》的大背景下，我国法学界就”行政垄断治理”问题展开了一场争论，并提出了所谓的“行政性垄断规制悖论”，即用作为经济法的“反垄断法”来调整“行政区的滥用”而形成法理上的冲突。围绕这一“悖论”，法学界形成了否定和肯定两种对立观点。“肯定”一方认为“反垄断法”可以也必须要反“行政垄断”，不反行政垄断，反垄断法就没有意义。“否定”一方则认为“反垄断法”不适用于反行政性垄断，只适用于反私人的经济垄断。行政性垄断问题需要通过深化改革、转变政府职能和完善行政法来解决。
争论的结果是，理论上，“肯定派”占了上风，因为2008年8月我国颁布的《反垄断法》与行政性垄断有关的内容占有重要篇幅。实践方面则被“否定派”不幸而言中。我国《反垄断法》颁布六年来，反垄断执法机构开展的反垄断调查案件大约20件，基本都是经济垄断案件，没有一件与“行政垄断”有关。同时，我国石油天然气、铁路等行业存在的行政垄断没有因《反垄断法》的颁布和实施而改变。
十八届四中全会提出要大力推进“依法治国”、“依法行政”，这对于我国行政垄断的治理是一个中长期“利好”。然而，“破除”已经存在的行政垄断却是当务之急。从实践看，现有的《反垄断法》破除和纠正现有的行政垄断基本没有效果。因此，在全面深化改革的大背景下，我们依然需要借助“行政权力”来破除“行政垄断”，按照上级清理下级的原则废除各类作为“行政垄断”来源的政策文件，让市场机制的作用真正落到实处。具体到油气领域，就是要废除油气行政垄断的三大支柱——国办“38号文”，“72号文”，以及相关部门把两大集团排产计划作为进口原油通关和国内铁路运输的前置条件的内部规定。
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