油气十三五规划：允许油气企业之间以市场化方式转让矿业权

谋划近三年的油气体制改革总体方案迟迟未能出台，但国家发改委于1月19日公布的《石油发展“十三五”规划》和《天然气发展“十三五”规划》，透露出不少相关信息。两份规划均提出，“十三五”期间，将从油气产业上中下游入手，进一步打破行政垄断，公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权，允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让，鼓励多元投资，进一步完善油气价格形成机制。

两份规划总结和分析了“十二五”期间中国油气行业的发展形势、当前面临的机遇和挑战、“十三五”期间发展目标、重点任务和规划实施路径等等。

规划称，“十二五”时期，中国油气体制机制改革已取得阶段性成果：常规油气勘探开发体制改革率先在新疆启动试点，勘探开发和基础设施建设领域混合所有制试点稳步推进，投资主体进一步多元化；初步组建起行业监管队伍，基础设施第三方公平开放开始实施；原油进口权逐步放开，期货市场建设加快推进，成品油价格形成机制进一步完善；页岩气矿权以招标方式对多种主体开放；天然气价格改革步伐明显加快，实现了存量气与增量气价格并轨，理顺了非居民用气价格等等。

但现存的诸多问题仍在制约油气行业发展。比如，油气领域勘探开发主体较少，区块退出和流转机制不健全，竞争性不够。加之不同地区地质认识和资源禀赋差异，各公司勘探主要集中在资源丰度高地区，风险勘探积极性不高，部分地区勘探投入不足。一些国内企业通过“走出去”已获得国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制约了多元化资本投入。

相比之下，天然气行业的体制机制制约和结构性矛盾问题愈加突出。规划提出，天然气产业部分原有政策已不适应新的发展形势，储气能力严重滞后；勘探开发和管道输送环节竞争不足，管道运营不透明，难以实现第三方市场主体公平接入；行业行政垄断和区域分割比较严重，输配环节过多，费用过高；进口高价合同气难以消纳，企业背负经营压力等等。

值得注意的是，天然气“十三五”规划提出，到2020年，天然气占一次能源消费比例达8.3%-10%。这一目标范围比此前已公布的能源规划中划定的数字更具弹性，比如1月17日国家发改委和国家能源局印发的《能源发展“十三五”规划》提出，“十三五”期间，天然气消费比重力争达到10%。

“说明主管部门已经认识到当前天然气发展所面临的一些困境，也认为大幅增加天然气消费量难度较大，按照原有发展模式显然无法实现之前的目标，所以，未来提高天然气在一次能源消费结构中的比例存在较大不确定性，需各方强有力的协同，并研究制定大力鼓励天然气利用的支持政策。”国家发改委价格监测中心调研员刘满平分析称。

规划提出，要解决现存问题，达成“十三五”发展目标，必须全面深化油气体制改革：

在上游勘探开采环节，石油和天然气规划均提出，实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权，允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

此外，持续推进新疆油气勘查开采改革试点，总结经验、完善制度并加快向全国推广。总结和发展新疆、川渝、鄂尔多斯盆地等地区常规油气、页岩气、致密气勘探开发企地合作、合资混改、引入竞争等创新模式。

具体到天然气行业，规划称，要支持有条件的省(区、市)开展天然气体制改革综合试点或专项试点；推动天然气管网运输和销售分离，大力推进天然气基础设施向第三方市场主体开放。此外，放开非居民用气价格，进一步完善居民用气定价机制，加强天然气管输价格和成本监审，有效降低输配气成本，扩大天然气利用规模。建立完善上中下游天然气价格联动机制，加大天然气下游市场的开发培育力度，供气企业合理承担普遍服务义务，形成终端市场的竞争环境。

两个规划还提出理顺资源开发税费关系：在统筹研究相关税费改革的基础上，研究建立矿产资源国家权益金制度，实施好资源税政策，合理确定负担水平。同时，探索管道等基础设施建设运营惠及地方机制，鼓励地方和企业加大对油气基础设施建设支持力度等等。