“十三五”时期是我国能源消费结构转型的关键阶段，也是实质性阶段，控制能源消费总量是当前面临的重要工作，其中，煤炭总量控制是重点。
我国煤炭消费总量控制三阶段
从2011年至今，我国煤炭管理思路经历了总量控制试点、煤炭等量替代、煤炭减量替代3个阶段，目前正进入第三阶段。
一是总量控制试点阶段。2011年，环境保护部《关于印发〈2011年全国污染防治工作要点〉的通知》首次从部门层面提出“开展重点区域煤炭消费总量控制试点”，一直到2013年出台《大气污染防治行动计划》，标志着我国煤炭消费总量控制试点阶段政策体系基本完成。这一阶段的特点包括：政策文件出台较多；煤炭消费总量控制宏观目标初步确定；未形成配套的技术方案或办法。
二是煤炭等量替代阶段。2014年，国家发展改革委员会、环境保护部联合印发《关于严格控制重点区域燃煤发电项目规划建设有关要求的通知》，从具体操作层面首次提出了相关要求。一直到2016年，我国从行业层面正式开始煤炭减量工作。这一阶段的特点有：试点范围没有进一步扩大；出台了可操作的办法，逐步从概念层面落实到项目层面；等量替代以火电行业为主，其余行业尚不是重点。
三是煤炭减量替代阶段。虽然2015年1月发布的《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》中首次明确了煤炭减量替代管理办法，但是由于没有落实具体的操作办法，所以项目管理和核准过程中一直仍是按照等量替代执行的。2016年7月，国家发改委发布《关于做好2016年度煤炭消费减量替代有关工作的通知》，要求把煤炭消费减量替代工作作为加强宏观调控、调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，摆在更加突出位置，完善煤炭消费减量替代工作方案，严控高耗煤项目新增产能，加快推进煤炭消费减量工程和措施，确保完成2016年和2013~2017年煤炭消费减量替代目标。
四是试点范围首次增加，行业逐渐扩展。2016年初至今，我国进入煤炭减量替代阶段，并仍在探索中。这一阶段的特点包括：试点范围进一步扩大，由京津冀、长三角、珠三角重点区域逐步扩展到三大重点区域以及辽宁、山东、河南；项目层面逐步由电力项目扩展到非电项目；煤炭减量替代需要进一步强化。截至目前，煤炭减量替代方案仍在进一步探索阶段，减量比例、减量来源等关键指标和要求尚未真正落实。
煤炭消费总量控制建议
当前，我国煤炭消费总量控制已经进行了诸多探索与尝试，并取得了效果。《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国煤炭消费量下降了4.7%。这是继2014年首次下降2.9%、2015年继续下降3.7%之后连续第三年下降。虽然煤炭消费总量控制成果显著，但仍有诸多问题亟待解决。为此，笔者提出如下建议：
第一，加强非工业煤炭消费替代，强化实施集中供热。加强非工业煤炭消费替代工作，即解决散烧煤的问题。我国散烧煤占比约为30%，远远高于西方发达国家，如美国散烧煤占比仅有1%左右，德国只有2%左右。相比而言，我国散烧煤的集中替代既紧迫又需要有序与理性。对于非工业煤炭消费的替代，主要指依靠热电联产集中供热，同时以电采暖作为整个供热体系中的重要补充。为达到环境质量改善的目的，从煤炭消费总量控制角度看，突破口应该在重点控制非工业用煤方面，建议在重点地区地级市全面取消分散用煤。
第二，提升煤炭消费终端电力化，着力实施电能替代。对于冶金、石化、化工等耗煤工业的煤炭消费，需要加强终端电力化，电能替代需要结合产业特点进行，有条件地区可根据大气污染防治与产业升级需要进行，以强化实施电能替代。在煤炭消费总量控制的前提下，进一步集中耗煤工业煤炭消耗的电能替代，提高电煤消费占比。实施电能替代不仅对大气环境保护、减少大气污染物排放具有重要的战略意义，而且对推动能源消费革命、落实国家能源战略、促进能源清洁化发展意义重大。
第三，煤炭减量替代需区别对待，鼓励地区差别政策。煤炭减量替代工作不仅要考虑能源结构调整、大气环境保护等，也要协同考虑经济发展。从区域角度看，煤炭消费总量控制应分地区考虑，重点控制区域可以按照1∶2逐渐实现减量替代，一般控制区域可以按照1∶1等量替代，并渐进向减量替代过渡。在重点控制区的省份，还可以进一步根据煤炭分布、环境容量等要求，实行地区差别政策，设置不同地区系数。从行业角度看，要区别电力行业与非电行业的煤炭总量替代政策，电力行业在等量替代基础上逐步实行减量替代，非电行业耗煤项目煤炭替代总量，可以按照1∶1.5实现减量替代。
第四，坚持煤炭减量和替代统一，引导执行分类实施。根据不同领域用煤特点，严格标准，分类实施。通过淘汰效率低、煤耗高、污染重的用煤设施，实施节能技改等方式推进煤炭减量化；通过创新用能方式，推进集中供热，加强散煤治理，加快实施以电代煤、以气代煤等煤炭替代方式；通过加强非电行业用煤设备源头管理，强力控制和持续压减非电用煤，提高煤炭清洁利用比例。通过煤炭减量与煤炭替代相统一的模式，严格控制煤炭消费总量，加快实施煤炭减量替代。同时，在京津冀、长三角、珠三角三大重点区域，以及辽宁、山东、河南的实践基础上，进一步推动全国煤炭减量替代工作。
第五，完善相关产业与经济政策，保障煤炭减量替代。重点区域需要制定标准更严的淘汰落后产能和压缩过剩产能政策，实施燃煤发电机组绿色调度、环保电价、财税支持、差别化排污收费等经济政策，鼓励燃煤机组实施超低排放改造。为促进非电锅炉替代，需落实高效锅炉税收优惠政策，加快推进燃煤锅炉节能环保改造。要全面出台电力与非电行业煤炭减量替代实施办法，促进跨地区、跨行业煤炭消费减量替代，促进煤炭削减替代量优先用于煤炭利用率高、污染物排放少的耗煤行业，强化激励机制，建立和完善煤炭总量控制与节能减排等专项奖励资金政策。
第六，督促煤炭替代核查与监管，严禁减煤重复替代。虽然煤炭消费总量控制当前取得了一些成绩，但煤炭消费需求持续下降与产能过剩的矛盾依然存在。一旦煤炭市场稍有恢复，煤炭生产的总量控制任务就会依然艰巨，煤炭消费总量控制也会相应变得艰难。所以，必须加强煤炭减量替代的监督管理力度，在采取实地抽查并结合社会公示的基础上，严禁减煤的重复替代，对未完成煤炭减量目标的地区可以暂缓审批其新建高耗煤项目。
(作者系国电环境保护研究院副院长、国家环境保护大气物理模拟与污染控制重点实验室常务副主任)
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