供应紧张倒逼天然气体制机制改革

最近，天然气供应紧张问题广受社会关注，多个地区入冬以来出现天然气气源告急现象。我国液化天然气(LNG)价格明显上涨，那么，今年天然气供不应求的原因是什么？反映出哪些问题？今后如何避免？针对这些问题，中国经济时报记者采访了国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平。今年供应紧张与往年有三点不同中国经济时报：与往年相比，今年供应紧张有何不同?刘满平：我认为，今年与往年相比，有以下三点不同。第一，覆盖范围广，众多地区供应紧张。之前我国供应紧张范围主要集中在京津冀周边的华北地区，而今年不仅华北地区，山东、河南、宁夏、内蒙古等地天然气供应出现短缺，贵州、湖北、湖南等地用气紧张，甚至连新疆、四川、青海、陕西这样的产气大省(区)都在喊“气不够用”。第二，爆发时间提前，价格上涨快。今年部分地区刚刚进入冬季，最冷的时候还未到来就出现“气荒”。随着冬季最冷、采暖需求最大的节气的来临，如果应对不力，范围可能还会进一步扩大。带来的结果就是完全由市场定价的液化天然气(LNG)价格短时间内出现暴涨。国家统计局数据显示，今年9月同期价格为3519元，10月为4337.4元，11月为5636.7元。按此计算，11月LNG价格比9月上涨60%，比10月上涨30%左右。第三，多种因素交织，导致供应紧张。往年供应紧张产生原因主要在需求侧，而今年则既有需求侧的原因，也有供给侧的原因；既有主观因素，又有客观因素；既有市场上的原因，也有外在政策的推动。多种因素汇集到一起，导致供应紧张形成。“煤改气”强度大大超预期中国经济时报：当前供应紧张，主要原因有哪些？刘满平：第一，上游资源供应不足。一是主要管道气源供应方中亚国家冬季为保障本国用气，再加上部分政治因素考量，减少出口。二是过去几年国内天然气市场需求增长放缓，国内油气企业天然气投资和陆上管网的扩产规划都受到影响。三是原定于2017年投产运营的中石化天津LNG接收站未能如期上产，直接导致3000万m3供应华北的资源未能落实。四是中石化页岩气无法实现原计划产量，另有100-200万m3/日的焦炉煤气由于环保原因被叫停，无法供应。第二，下游终端需求急剧增长。今年以来，LNG汽车市场回暖；环保监管力度加大；北方“煤改气”工程的大力推进，导致今年华北各省份LNG消费增速普遍在20%以上，远高于全国天然气需求增速。第三，中游基础设施建设滞后。首先，基础设施薄弱，峰谷调节能力弱。目前我国每万平方公里陆地面积对应的管网里程约70公里，仅相当于美国的12%；地下储气库形成工作气量64亿m3，仅占消费量的3.1%，而世界平均水平约为10%，美国、欧盟分别为20%、25%，日本、韩国约为15—20%。其次，全国尚有超过20%的地级行政单位、约30%的县级行政单位没有接通管道气。而在已接通管网的地方，由于其所属企业不一样，互联互通程度不够。再次，基础设施尚未实现第三方公平开放，导致系统内的管网、储气设施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系统外想进又无法进的困境。第四，政府相关政策或多或少起了助推作用。今年可以说是天然气体制改革、环保治理力度最大的一年，众多政策之间的不协调或多或少对“气荒”产生助推作用：有关部门对今年天然气需求迅速增长估计不足，影响了能够增加供应的相关工作。早在2013年，国家就提出了“煤改气”的方案，并要求做好规划，落实气源同时建设好基础设施。而部分地方政府在规划布局上落后进度，拖到了方案限定的最后一年，在没有落实好气源的情况下推进“煤改气”，导致今年“煤改气”强度大大超预期，需求也超预期增长。推行“煤改气”大方向是对的。但目前让这一政策陷入两难困境：继续推进将面临气源缺、价格高的局面；不推进将面临损失巨大的难题。尤其对工业企业来说，还面临订单无法完成，损伤商业信誉的后果。体制改革不到位是根本中国经济时报：这次供应紧张，你认为反映出哪些问题？刘满平：第一，天然气生产与消费平衡调配问题。我国天然气生产与消费区域性强，消费季节性波动强，供求之间存在巨大的结构性问题，况且中间还需要管网运输，这就需要对天然气供需提前进行准确预判，需要更大的天然气产能冗余，需要对天然气管网系统进行精密控制和很好的协调管理、调配。第二，市场化改革与基本民生保障问题。天然气价格市场化改革总体思路是“管住中间、放开两头”，终端销售价格最终是要放开的。而价格放开后，冬季用气紧张时，价格肯定会上涨，势必会对基本民生保障带来一定的冲击。第三，中央与地方、部门间、政府与企业之间协调问题。以“煤改气”为例，天然气利用发展规划、上游供气方监管部门为发改、能源部门；而“煤改气”的审批部门则为地方建设部门。“煤改气”顶层规划与具体政策执行分属中央职能部门与地方政府。在环保的压力之下，中央与地方、不同部门之间沟通协调不够，导致有关部门未能准确预判需求增量，对市场形势估计不足。第四，价格改革与其他体制改革协调问题。近年来天然气价格机制改革推进力度很大，而其他的体制改革，例如上游矿权、基础设施公平开放，进口体制、市场竞争主体数量等相对滞后，或者效果不明显，导致出现“价格改革单兵突进”的错觉。第五，天然气上中下游协调发展与改革问题。由于行业特性及改革进展不一致，天然气上中下游各环节市场结构、企业形态均有所差别。例如，上中游基本上是处于国有企业垄断局面，而下游竞争相对充分，企业性质多元，但在某一特定区域，由于特许经营权的存在，下游也处于垄断局面。这种差别导致上中下游各环节利润分配不均，互相指责并推诿保供责任，经常需要政府出面协调平衡。“南北串气”是重要举措中国经济时报：对于今后避免供应紧张，你有哪些政策建议?刘满平：第一，做好“开源”与“节流”。应加大非常规天然气，如页岩气等的开发力度、与中亚天然气资源国沟通、鼓励更多的国内企业到全球购买可靠的LNG现货资源。同时，为避免用气紧张时工业用户与居民用户“争气”，应严格执行“限工保民”。另外，循序渐进推进“煤改气”工程，宜气则气、宜电则电、宜煤则煤、宜柴则柴，因地制宜。对尚未落实气源或“煤改气”气源未到位的区域，不能强制推进“煤改气”工程，避免“一刀切”和“毕其功于一役”。第二，扩建相关设施，加快LNG接收站和储备体系建设。如加快推动环渤海地区LNG接收站的建设，以保证华北地区的供气安全。另外，应加快储气库建设，建立完善的天然气储备体系。应参照国内石油储备体系建设经验，改变目前储气设施建设仅由天然气生产商承担的局面，形成完善的天然气储备体系。第三，秉持“开放”原则，推动基础设施的公平开放和互联互通。近日，中石油利用其管网系统将供应华南的部分天然气调配至北方，中海油则利用华南地区的海上气和LNG，通过广东管网为中石油广东用户供应该部分天然气，进而实现“南北串气”。未来应加快推进管道独立和LNG接收站独立运营，加强政府监管，加快基础设施向第三方准入，促进天然气管网互联互通，逐步形成区域性乃至全国性管网。第四，“理顺”天然气价格机制改革。要认识到价格机制是整个天然气产业体制改革的核心之一，当前很多问题都集中于价格上。因此，应按照“放开两头，管住中间”和“让市场在资源配置中起决定性作用”的改革思路，进一步深化天然气价格机制，逐步理顺存在的问题。可以建立上下游价格联动机制、建立调峰价格机制、建立差别价格体系，通过这三个机制来推动价格机制改革。第五，要及时发布市场信息，合理引导社会预期。首先，加强天然气供需情况的监测分析，及时掌握天然气市场产、供、销动态情况，准确预测未来需求和资源供应情况，完善对上游气源、储气库等冬季保供资源数量、流向的监测，并对外公布，给市场以明确信息。其次，进一步加强市场价格监管，对部分LNG生产企业和中间商恶意炒作和哄抬气价的行为，予以严厉查处，维护市场正常秩序。再次，考虑到当前气源短缺，市场供应主体不多，应暂缓天然气交易中心竞价行为，避免引发涨价预期。