全国碳市场建设一揽子政策酝酿

2017年底全国碳市场正式启动以来,交易体系建设正在加速推进。《经济参考报》记者了解到,全国碳排放配额总量设定与分配方案日前已经国务院同意,预计有望近期发文。同时,地方也陆续就落实全国碳市场建设方案提出工作设想,注册登记系统和交易系统建设、历史数据的报送核算与核查、能力建设等工作已经开始。下一步,国家主管部门将加快出台全国碳排放权交易管理暂行条例等一揽子配套政策。

业内专家认为,全国碳市场在建设阶段,应更加注重探索此前各个试点碳市场出现差异的原因,为完善市场机制设计和相关政策制定提供经验借鉴。同时,碳排放权交易体系与碳税、电改等其他能源气候政策的融合,也是下一步的关键。

据了解,目前全球范围内建立了多种碳交易市场,中国从2011年起在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七个省市开展碳排放权交易试点,并于2014年全部启动上线交易。截至2017年底,7个试点碳市场累计成交量突破2亿吨,累计成交金额超过47亿元。

“综合来看,各个试点碳市场的市场表现差异性较大,这与当地能源消费和碳排放情况、经济发展水平、政府监管力度的差异有关。”北京理工大学能源与环境政策研究中心副教授王科研究发现,自开市以来,全国各个试点碳市场的成交均价约为20元/吨,与测算的边际减排成本相比仍然较低,试点市场的碳配额交易价格尚未充分有效反映火电行业的碳边际减排成本。

2017年12月19日,经国务院同意,国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计,并正式启动。将以发电行业为突破口,分基础建设期、模拟运行期、深化完善期三阶段稳步推进碳市场建设工作。

中国气候变化事务特别代表解振华在近期的一次会议上透露,目前正在扎实推进全国碳市场建设的各项工作。其中包括:加快碳市场管理制度建设,国家主管部门将加快推动出台全国碳排放权交易管理暂行条例,研究制定企业排放报告管理办法、市场交易管理办法等重要配套管理制度。“实际上有的已经搞好了,等着批准。”

据《经济参考报》记者了解,全国碳排放权交易管理暂行条例已经几易其稿。参与相关起草工作的清华大学中国碳市场研究中心主任段茂盛在接受采访时表示,我国试点体系中除北京和深圳为市人大常委会作出的具有地方性法规性质的决定/规定外,其他地方均依据的是省(市)地方规章等,建议加快出台针对全国体系的国务院条例,保证全国体系的有效实施。

同时,配额分配的工作也在有序推进。《经济参考报》记者了解到,近期相关部门召开会议介绍全国碳市场建设进展情况,表示《全国碳排放配额总量设定与分配方案》日前已经国务院同意,预计将于近期发文。

其中,在电力行业中,除了发电企业,电网线损也将纳入碳市场管理范围。根据方案规定,各行业按照自身特点,采用“行业基准法”或“历史碳强度下降法”进行配额分配。目前,相关部门已委托清华大学开展配额核算技术规范研究。

解振华也透露,国家主管部门将印发全国碳排放交易体系的总量设定和分配方案,并将根据各地报送的基础数据,结合行业发展的态势和转型升级的需要,研究出台一套科学合理、可操作性强的发电行业配额分配方案,按照适度从紧的原则开展配额分配,适当地体现碳排放的资源稀缺性,对碳市场下一步的发展打下坚实基础。

各地也陆续就落实《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,提出工作方案,例如四川提出制定完善碳市场管理制度体系、参与推进碳市场支撑系统建设、开展碳市场监测、报告与核查、强化碳市场参与主体能力建设、积极培育碳市场相关延伸产业等主要任务。

据了解,目前全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设正在开展前期工作,而各地方也按照国家有关要求开展2016-2017年的历史数据报送、核算与核查,以及制定有关工作,主管部门将加强对各部门、重点排放单位和第三方核查机构等各方面市场能力建设以及管理工作的力度。

“一万吨标煤的准入门槛使全国碳市场几乎涵盖了所有主要火电企业,2018年到2019年,全国碳市场建设将处于基础建设和模拟运行期,暂时不会对发电行业的发电成本产生实际影响。预计从2020年全国碳市场开始配额现货交易以后,碳交易对发电行业控制二氧化碳排放及降低碳减排成本的作用才会逐渐发挥出来。”王科分析称。

在能源基金会中国低碳转型项目主任刘爽看来,碳排放权交易体系与其他能源气候政策的融合,将是下一步的关键。如果当前的电价管制机制保持不变,将很难建立起有效的碳定价影响传导,向电力消费者发送价格信号,最终有损利用市场手段促进行业减排的设计初衷。

王科则认为,在时机成熟的时候,应该推出碳税作为依靠市场机制进行碳减排的补充手段。段茂盛也建议总结国内试点成果、借鉴国外有益经验,进一步加强顶层设计,以碳排放控制目标统领包括节能和可再生能源等相关领域的政策,避免不同领域政策相互之间的不协调甚至冲突。