解读《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》

　编者按：日前，国务院出台《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(以下简称《意见》)，对天然气产业发展做出全面部署。中国石油报特邀国家发改委价格监测中心、国家发改委宏观经济研究院、中国石油大学(北京)及北京世创能源咨询公司的四位业内专家从天然气产业上游增产增供、中游基础设施配套、下游市场建设以及应急保障体系完善等方面，解读《意见》，探求促进产业协调稳定发展之策。

本次《若干意见》出台有哪些特点和亮点，为何选择在此时出台

刘满平(国家发展改革委价格监测中心高级经济师)：此《意见》可以用“定目标、建机制、促改革、分责任、抓落实”来概括其特点和亮点。“定目标”包括产量目标和之前提出的储备目标。“建机制”包括五大机制：天然气供需预测预警机制；发展综合协调机制；需求侧管理和调峰机制；供应保障应急机制和全产业链安全运行机制。“促改革”主要是促进包括价格改革在内的天然气各领域或环节的改革。“分责任”即进一步明确了部门责任分工，每一条政策措施都有对应的相关部门负责。“抓落实”，《意见》中有很多内容是将各部门之前或正在从事的涉及天然气发展与改革的相关工作再次强调，发文层级更高。

刘毅军(中国石油大学教授)：《意见》有很强的现实发展意义，侧重保发展，兼顾上中游为主的供给侧的结构性改革，强调如何通过政府的“有为”在短期内迅速解决天然气产业链面临的问题。在2015、2016两年发展低潮期后，天然气需求增速于去年迅速反弹，消费量增长达14.8%，下游市场大局已成。但与此同时，产业链原来存在的矛盾开始凸显。为解决产供储销体系不完备、产业发展不平衡不充分等问题，《意见》于此时出台。

杨建红(北京世创能源咨询公司董事长兼首席研究员)：本次《意见》出台规格高、意见明确、责任落实到位。规格高表明国务院对天然气产业的重视达到前所未有的高度；意见明确即突出了发展中的协调与稳定——上中下游产业链“产供储销贸”各个环节的协调、上下游联动机制的协调和中央、地方与企业三者的协调，同时强调了运行安全稳定与价格稳定；责任落实到位——从政府到企业各有分工，权责明确。

　　姜鑫民(国家发改委宏观经济研究院研究员):国务院高度重视清洁、高效能源的稳定供应，对天然气发展有明确的战略定位。《意见》贯彻落实了十九大精神，着力解决天然气发展不平衡不充分问题，强调天然气产业链上中下游应综合协调、联动，将责任落实到部委、地方政府和企业等各级主体，实施可操作性强。此时出台有利于在冬季用气高峰来临之前有效安排指导，强调“煤改气”要坚持“以气定改”以及预警机制的建立，为缓解冬季用气紧张指明方向，避免出现无序状态。

　“互联互通重大工程”对我国天然气与管道行业未来的市场格局有何重要影响

姜鑫民:互联互通对推动形成全国性天然气市场意义重大，有助于充分运用管道运力，打通南北市场，根据终端用户需求负荷特点调剂供应能力。相对于管道，通过LNG槽车进行远距离运输的成本较高，互联互通是降本增效的重要措施。

刘毅军：互联互通是市场配置资源的基础，集中开展管道互联互通重大工程等中游施策，能使市场更好地解决短期内面临的调峰问题。从长期看，有利于破除管网体制改革存在的瓶颈，保障天然气供应安全。

数据来源：北京世创能源咨询公司

数据来源：北京世创能源咨询公司

来源：国家发改委

为何设置“力争到2020年底前国内天然气产量达到2000亿立方米以上”这个目标

产量达到2000亿方有何难点

刘毅军：国内上游未开发区块多数是难动用的、高含硫的特殊油气藏，上产压力非常大。为达到《意见》规定的盘活已探明未动用储量资源的要求，政府应在整个产业链加大真金白银补贴注入；石油公司应在政策引导下继续增加国内勘探开发资金和工作量；应通过相关改革，加快储量动用。此外，致密气纳入补贴是一个重大政策变化。补助和增值税返还政策则对相关主体有了更明确的预期，也扩大了产融支持的种类。

杨建红：要实现2000亿立方米的上产目标，国家需要加大补贴投入，对常规与非常规天然气加大开发力度。个人认为，页岩气上产增量潜力最大，如果到2020年页岩气产量超过250亿或接近300亿立方米，目标即可实现。

　　刘满平：个人认为，设置这个目标主要是为了防止天然气对外依存度快速上升，带来供应安全风险。上产难点在于：一是前些年油价下跌、勘探开采投资不足，导致新增储量和产量下降。二是资源品质下降和劣质趋势加剧，勘探开发难度增大，再加上开发成本偏高，制约了产量的快速增长。三是油气体制改革之后相关政策体系亟待完善，制约天然气潜力的释放。

今冬天然气供需趋势如何

如何使天然气供需双方匹配度更高

杨建红：预测2018年我国天然气需求全年增量374亿立方米，增速约为16%，今年天然气供需仍处于紧平衡状态。要确保今年平稳过冬，一是增加供给。必须要重视对中亚天然气进口及南气北调两个项目监控。如果南气北调和中亚进口天然气今年冬季比上半年日均供气增量总和达到6000万立方米，供应态势将比较乐观。二是加强需求侧管理。每年冬季用气高峰时，石油公司都会大量进口LNG现货来满足需求。为了扭转冬季供应紧张局面和气价溢价，增强我国进口议价话语权，建议今年冬季继续加强需求侧管理，建立预测预警机制，在必要时启动应急预案。

姜鑫民:去年“煤改气”力度之大远远超出业内预期，今年“煤改气”速度和力度进行了适当调整，天然气消费仍将维持在10%以上较高增速。除非出现极端寒冷天气，总体而言，今年冬季天然气供需平衡状况将好于去年。在供应方面，占据七成市场份额的三大国有石油公司已提前进行冬季燃气合同的签订、需求侧管理等部署，储气调峰能力也在加强。此外，能源局已建立预警机制，跟踪国内外天然气进口数据、供需动态平衡和区域差异情况，并将发布信息，引导市场做出合理反应。

刘满平：今冬天然气需求量大概在2700亿立方米左右，供需仍处于“紧平衡”状态。对于建立天然气监测和预测、预警机制，我觉得首先是要建立一个统计信息制度，城镇燃气经营企业要建立信息系统，全面掌握市场用户及用气结构。其次是加强政府和企业层面对国际天然气市场的监测和预判，要做好冬季取暖期民用和非民用天然气需求预测。再次要健全信息通报和反馈机制，对可能出现的国内天然气供需问题及进口风险做到早发现、早协调、早处置。最后要加强各部门之间的会商、沟通和协调，拧成一股绳，共同应对。

我国目前离天然气市场化有多远

《意见》的出台在理顺天然气价格市场化方面有何意义

刘满平：现在外界对市场化理解有一定的误解，认为市场化仅仅是价格的市场化。其实这是不准确的。完整的市场化应该包括三个方面：市场化的竞争结构、市场化下的政府监管以及市场化的价格。所以，价格的市场化只是其中一个内容而已。从上述三个要素来判断，我国目前离天然气市场化还有很长一段距离。仅从天然气价格市场化这一点来说，目前80%的天然气已经完全市场化或趋向市场化，剩下的由于涉及民生，短时间内还难以放开。

刘毅军：《意见》提出理顺气价机制，这意味着之前中断的民用气上下游价格联动工作要逐步建立。使民用气价格机制适应整个天然气价格市场化的改革需要，可能将经历十年时间。从民用气价格市场化改革需要看，至少有价格缺乏变化、对其价格严重的交叉补贴、缺乏含采暖的居民用气调峰气价制度等三个问题需要解决。

杨建红：目前，在门站环节我国不再区分居民和非居民用气价格。应将门站改革逐步传导到终端，使各地终端价格实现居民和非居民价格并轨；《意见》强调了对低收入者补贴，建议政府做好调控工作，保障企业经营。对低收入者“精准扶贫”应直接补贴到居民手里，而不是直接降价；在冬季用气高峰时期，应结合进口气价变化，加快建立上下游价格联动机制。此外，《意见》提出推行季节性差价，但价格应由供需关系决定而不是由季节决定，应千方百计促进市场化机制的形成。