解读《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》

日前,国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》(以下简称《意见》),对天然气产业发展作出全面部署。对于《意见》,外界有不同解读。初步来看,此《意见》只是将各部门之前或正在进行的涉及天然气发展与改革工作的简单罗列,没有什么新的创新性或突破性政策出台,意义不是很大。但如果仔细研究,此《意见》还有许多举措具有很强的针对性和实用性。

首先,《意见》回答了之前外界对天然气行业发展的一些质疑或呼声。例如,对天然气发展的定位问题,近几年因天然气消费增长强劲,国内供应增长不足和部分国外供应扰动导致市场有时出现短缺,打击了外界对扩大天然气利用的信心,甚至使人们对未来天然气能够发挥的作用产生怀疑。对此,《意见》再次明确了加快天然气开发利用,促进协调稳定发展,是我国推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的重要路径。

对于当前我国天然气产业发展的深层次矛盾问题,《意见》明确指出是天然气产供储销体系还不完备,包括9个方面:国内产量增速低于消费增速,进口多元化有待加强,消费结构不尽合理,基础设施存在短板,储气能力严重不足,互联互通程度不够,市场化价格机制未充分形成,应急保障机制不完善,设施建设运营存在安全风险等。

此外,《意见》还根据现实中天然气产业发展急需解决的矛盾或新形势、新情况,提出了具体的政策建议。例如,对于非常规天然气补贴政策问题,明确要延续到“十四五”时期,并将致密气纳入补贴范围,此举将有利于非常规天然气跨越起步困难期,推进规模化发展,提升行业技术和商业成熟度;对于如何处理垫底气的问题,提出要研究储气库中垫底气这类具有公共性用途的支持政策,这将有效降低储气成本,促进更多资本进入储气领域;对于油气管网问题,《意见》提出抓紧出台油气管网体制改革方案,推动天然气管网等基础设施向第三方市场主体公平开放。对于如何提升LNG接收能力,减低成本问题,意见提出要研究根据LNG接收站实际接收量实行增值税按比例返还的政策;针对新的形势发展,意见提出要积极发展沿海、内河小型LNG船舶运输,出台LNG罐箱多式联运相关法规政策和标准规范。

近年来随着我国天然气消费需求快速增长,而国内供应能力不足,再加上需求侧管理薄弱、调峰应急能力不足等多种原因,一些地区天然气供需紧张情况时有发生。早在2014年,国务院办公厅就转发过发展改革委关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知,提出了“四大任务”和“四项保障政策”。“四大任务”包括增加天然气供应;保障民生用气;支持推进“煤改气”工程;建立有序用气机制。“四项保障政策”指的是统筹供需、做好衔接;多方施策、增加储备;预测预警、加强监管;推动改革、理顺价格。可以看出,当时的意见所提出的政策建议比较宏观,焦点主要集中于如何保障民生用气供应上,没有从全产业链改革上提出针对性的政策建议。几年过去了,作为顶层设计,油气体制改革方案已经出台;各政府部门也按照职责范围和相关改革部署出台了许多改革政策,天然气市场供应形势也发生了很多变化,尤其是2017年底爆发的大规模“气荒”,更将天然气产业发展的深层次矛盾以及天然气产业发展不平衡不充分问题显露出来。而要想解决问题,单纯依靠某项政策或某个环节的改革是不行的,正如习总书记所指示的那样,必须从整个天然气产业链上出发,进行系统、全面地进行,综合各部门力量,加快天然气产供储销体系建设,才能促进天然气协调稳定发展。

正是在上述背景下,《意见》才得以出台,并提出了加大国内勘探开发力度、健全天然气多元化海外供应体系、构建多层次储备体系等10个方面的具体举措。而10大举措又可以划分为两类:一是加强产供储销体系建设,促进供需动态平衡。包括加大国内勘探开发力度;健全天然气多元化海外供应体系;构建多层次储备体系;强化天然气基础设施建设与互联互通。二是深化天然气各领域改革,建立健全协调稳定发展体制机制。包括建立天然气供需预测预警机制;建立天然气发展综合协调机制;建立健全天然气需求侧管理和协调机制;建立完善天然气供应保障应急体系;深化天然气价格机制改革;强化天然气全产业链安全运行机制。

可以说,《意见》既着眼于长远,又立足于现实;既从未来如何促进宏观产业持续发展,又从如何保证当前企业增产增储等方面,提出了具体针对性和实操性都比较强的意见或政策建议,通过“建机制、促改革、抓落实”,对天然气当前发展以及未来长期的发展产生非常重要和积极的影响,有利于破解天然气产业发展的深层次矛盾,有效解决天然气发展不平衡不充分问题,从而推动天然气持续快速发展。