8月12日，第五次里海国家元首峰会在哈萨克斯坦阿克套举行。此次峰会期间，各方签署了历史性的《里海法律地位公约》，从而阶段性地结束了围绕里海法律地位的争论，里海的油气开发也进入了一个新的阶段。”
8月12日，第五次里海国家元首峰会在哈萨克斯坦阿克套举行。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫、俄罗斯总统普京、阿塞拜疆总统阿利耶夫、伊朗总统鲁哈尼和土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫参加了此次峰会。此次峰会期间，各方签署了历史性的《里海法律地位公约》，从而阶段性地结束了围绕里海法律地位的争论，里海的油气开发也进入了一个新的阶段。
里海问题的由来
里海位于中亚西部和欧洲东南端，西面为高加索山脉，东北为哈萨克斯坦，东南为土库曼斯坦，西南为阿塞拜疆，西北为俄罗斯，南岸在伊朗境内。里海虽名为“海”，但却是个缝补水体，是世界上最大的湖泊。里海为咸水湖，拥有与海洋相似的生态系统，在地理学上属性为“海迹湖”，它与黑海最后分离，成为一个内陆湖泊，距今不过1.1万多年。
苏联时期，里海几乎是苏联的内海，伊朗只拥有里海14%的海岸线。里海事务由苏联—伊朗（波斯）两国决定。两国曾经在1921年和1940年签署过两份有关里海的条约，规定了里海的自由航行和捕捞制度等问题。
苏联解体后，由于土库曼斯坦、哈萨克斯坦和阿塞拜疆的独立，里海沿岸国家变成5个，从而出现了在多边协议框架下解决里海法律地位的问题。一方面，里海是内陆水体，各国争论其是否适用《国际海洋法公约》——里海没有通往大洋的天然通道，只能经伏尔加河—顿河的人工运河通往亚述海。另一方面，出现了里海油气资源开发、生态环境保护等新的问题，也需要通过法律条约的形式加以解决。
里海五国1996年开始进行有关里海法律地位的谈判。谈判围绕里海法律的适用问题、水体的共享与划分、航运与渔业捕捞、资源开发和生态保护等问题进行。由于里海及其周边地区蕴藏有丰富的油气资源，里海五国均为油气生产和出口大国，确定里海法律地位在很大程度上是对里海地区油气资源的划分和流向的控制，以及由此而带来的地区格局变化的博弈。
《里海法律地位》公约的谈判由五国外交部副部长级的专门小组具体负责，通过外交部长和国家领导人层面的会晤解决原则性的问题。在此之前召开过四次里海国家元首峰会，此次公布的《公约》中的具体原则是2014年9月在阿斯特拉罕举行的第四次里海峰会的联合声明中确定的。
《公约》解决的问题
根据俄罗斯总统网站发布的《公约》内容，里海被确定为“非海非湖、既海又湖”。对于里海水面，各方拥有沿岸15海里的领海和10海里的捕捞区域，25海里之外的表层水域仍属于各国共有，这类似于《国际海洋法公约》中的领海和专属经济区的概念。而里海海底及蕴藏的矿产将根据各国间的协议，按照国际法原则进行划分；航运、捕捞、科研和铺设海底管道根据各方协商的原则进行。
《公约》有几点内容需要特别关注。首先，铺设海底管道不需要五国共同批准，而只需要管道所经国家批准即可。其次，在实施大型海洋项目必须考虑环保因素，符合国际环保标准。此外，《公约》还规定不允许域外国家在里海驻军，由里海五国确保里海安全并管理里海资源。
里海五国领导人在峰会上均表示，《里海法律地位公约》的签署是历史性的一步，为里海地区的稳定和发展奠定了基础，翻开了里海合作新的篇章。实际上，这样的评价并不为过，《公约》的签署确实解决了长期围绕里海的多个不确定问题。
首先，里海五国就里海的水体划分和管辖达成了共同原则，而不是多年以来的立场分歧和拉帮结派。20世纪90年代初以来，围绕里海的法律地位，五国曾分为“湖泊派”和“海洋派”，对适用的法律条件争议不断，随着“共享水体，划分海底”原则的提出，一些国家赞成，而另一些国家仍固守立场表示反对，导致里海问题长期悬而不决。在各方相互妥协让步，并考虑别国利益的情况下，最终达成共同原则实属不易。
其次，《公约》的签署为各国间解决争议奠定了法律基础。各国在《公约》中强调将奉行相互尊重主权、不采用武力或以武力相威胁，以谈判协商的方式解决争议问题。里海五国中，阿塞拜疆、哈萨克斯坦和俄罗斯已经就里海北部地区的划界达成了部分一致，但阿塞拜疆、伊朗和土库曼斯坦仍未解决南部地区的划界问题。特别是阿塞拜疆和土库曼斯坦，在里海大陆架的部分油气田归属方面存在严重分歧。在《公约》的多边法律框架下，未来仍还有较多的谈判划界工作需要进行。
再次，《公约》的签署将促进里海地区的经济合作、生态保护和大型项目的发展。在里海法律地位未定的情况下，里海的航运、渔业和环保等问题都是各方争论的焦点。一些大型项目，如油气田开发和管道建设，也受到其他国家以安全、环保和法律为由的干扰。在没有共同规则的情况下，投资者也无法做出相应的决定。
里海油气项目前景
围绕里海油气开发，实际上有两个通过《公约》解决的问题。一个是资源的划界，另一个是管道的建设。
对于资源的划分，《公约》规定通过国家间的协商划分里海海底，这将解决资源的归属问题。目前哈萨克斯坦、阿塞拜疆、伊朗和土库曼斯坦之间分别需要进行划界的工作，阿塞拜疆和土库曼斯坦还需要解决海上油气田的争端。对于在里海大陆架油气开发方面领先的阿塞拜疆而言，《公约》的签署明确了该国一些大型项目的前景。实际上，俄罗斯和哈萨克斯坦此前对于里海大陆架油气资源共同开发的协议，为其他国家解决油气资源争端做出了表率。
另一个有望受到《公约》推动的是从土库曼斯坦至阿塞拜疆的跨里海天然气管道。土库曼斯坦表示，希望随着《公约》的签署，解决该管道的建设问题，从而开始向欧洲出口土库曼斯坦天然气。
跨里海管道计划从土库曼斯坦巴什至巴库，进入阿塞拜疆后接入跨安纳托利亚天然气管道（TANAP），最终通往欧洲。根据《公约》的规定，跨里海管道只需要土库曼斯坦和阿塞拜疆的批准即可建设，但该项目的环保问题需要里海国家共同监管。
跨里海天然气管道已经讨论多年，土库曼斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其和欧盟近几年多次会晤讨论该项目的建设。不过，在里海法律地位未定情况下，俄罗斯和伊朗都反对建设该管道。一方面，该管道可能导致土库曼斯坦天然气的竞争，影响俄罗斯在欧洲天然气市场上的地位；另一方面，管道建设可能带来环境问题，需要有严格的生态评估和监管机制。
为了向欧洲出口天然气，土库曼斯坦已经建成从东部气田至里海沿岸的“东气西输”管道，而TANAP管道一期工程也已经于今年7月投产。随着《公约》的签署，跨里海天然气管道的建设有望加速。
不过，该项目的实施也存在一定的不确定性。一方面，在土库曼斯坦的天然气出口多元化战略下，中亚—中国天然气管道将建设D线，土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道（TAPI）也在继续推进，该国是否有足够的能力满足多个出口方向，特别是去年冬季减少对华供气暴露出了该国的天然气供应能力问题；另一方面，尽管跨里海管道只需要土库曼斯坦和阿塞拜疆的决定，但俄罗斯不会轻易让土库曼斯坦天然气出现在欧洲市场上，恢复采购土库曼斯坦天然气和跨里海管道的环保问题都是俄罗斯可以施加影响的手段。此外，建设跨里海天然气管道的技术方案、融资方式和购气的商业条件都未确定，解决具体问题还需要大量的工作。
对于中国而言，建设跨里海天然气管道的最大挑战在于土库曼斯坦天然气的供应能力。需要指出的是，降低对华供气风险的途径不是阻碍其他路线的建设，而是提高土库曼斯坦的天然气供应能力，从而保障对华供气长期合同的执行。否则，即使跨里海管道或者TAPI管道建设，欧洲和南亚同样也将面临供气不稳定的风险。（作者为中国石油大学（北京）俄罗斯中亚研究中心常务副主任）
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