欧盟天然气行业市场化改革对我国的借鉴意义

5月25日，国家发改委推出《关于理顺居民用气门站价格的通知》，打破了多年居民价格“不能动”的困局，为全面推动市场化天然气批发价格定价奠定了基础。

　　总体来看，我国天然气行业市场改革基本沿着欧盟的路径在推动，主要原因在于欧盟国家天然气市场化改革前的行业模式与我国相似。重温欧盟国家天然气行业市场化改革的历程、解决问题的方式、取得的经验以及深刻的教训，对于我国天然气改革具有积极的借鉴意义。

　　1、欧盟天然气行业市场化改革的动因

欧盟天然气市场形成初期也同世界上其他国家一样，由大型纵向一体化能源企业自然垄断输气和储气设施，从而避免了由基础设施重复建设带来的投资浪费和高额运输成本等问题。

纵向一体化企业普遍具有天然气开采或进口权，是天然气的所有者，同时其销售部门（或分公司）触及零售客户，形成了从产到销的一体化链条。

上述天然气行业体制虽然在发展初期有利于投资，加快天然气利用，并增强对于出口国的议价能力，但随着市场发展其弊端也日益显现。垄断限制了上游勘探开发环节的竞争，阻碍了引入多元化供应来源，不利于降低供应成本，影响供应安全；中游自然垄断环节由一家或者几家控制管道运输，并“捆绑”销售给下游用户，不易区分输送费用与天然气本身成本，一体化公司运用各种手段拒绝输送其它公司的天然气，从而控制下游销售市场。

20世纪90年代，欧盟开始对天然气行业进行市场化改革，创造公平公开且具有竞争性市场，首先在具有自然垄断性质的行业推行改革，创造公平竞争的环境。

改革之初，欧盟界定天然气行业自然垄断环节（输配气和储气）和非自然垄断环节（生产和销售），通过结构性调整对天然气产业链进行纵向拆分，用法律的形式规定管道公司不得参与燃气交易，并有义务向所有客户提供输气服务，从而将管道的所有权与天然气的所有权分离，将管输业务与天然气其他业务（主要是销售业务）分离。

　　2、欧盟天然气行业市场化改革历程

欧盟天然气行业市场化改革实际起步于1998年，其主要标志是发布了三道天然气指令和相关配套管网规则。

1998年5月，欧盟发布第一道天然气改革指令98/30/EC。主要内容包括：垄断企业在财务上分离输气、配气业务，可以以协商或者监管的形式在管网中引入第三方准入等。第一道指令的目标是建立一个开放的、竞争的、统一的欧洲天然气市场。

2003 年欧盟发布第二道天然气改革指令2003/55EC，主要内容包括：明确提出要加快天然气市场开放进程；拆分垄断企业的输配气业务；明确要求实行监管形式的第三方准入等。

欧盟2009年发布的第三道天然气改革指令 2009/73/EC 和管网准入的715/2009 号条例，加大了管网和监管两方面的建设力度。

2013 年欧盟颁布的《天然气管网系统管输能力分配机制的管理条例》和 2014 年颁布的《天然气管网平衡机制的管理条例》。

由于天然气工业体制和供需结构的差异，大多数欧洲大陆国家至今仍处于天然气市场化改革的道路上。

3、欧盟天然气行业市场化改革的基本经验

开放的天然气市场需要政府制定相应政策推动

天然气行业市场化改革首先必须制定专门的、指导性的天然气法，对未来天然气行业市场化改革方向和路径做明确的规定。其次，颁布的法律应具有阶段性特征，符合每次改革的时代要求。

此外，市场化过程中，有可能对新建基础设施的投入产生负面影响，因此需要制定相应的优惠政策鼓励投资。

所有权的分离是推进基础设施准入和确保市场公平透明的最有效措施

天然气市场化的关键步骤是基础设施（管道和储气库等）的独立运营，允许第三方无歧视准入制度打破了天然气垂直一体化经营的格局。

这赋予非垄断企业、非油气企业等公平、平等输送天然气的权利，使更多的市场主体能够参与天然气行业竞争。

第三方准入机制一般经历从协商准入到监管准入的过程，近年来逐渐倾向于直接形成监管准入。

建立一套完整且适应市场化的管输计价模式和管道运营模式

随着管网的发展及管道在市场中角色的转变，欧洲天然气管输计价模式也逐渐发生变化。

在市场化初期，被广泛应用的“点到点”模式已经过渡到“入口／出口”模式。

在该模式下，管道公司公布管网中各个站场的进出气能力，燃气销售商通过选择进气点和下载点并预定进出气能力来达成一份输气合同（一份合同中可选择多个进气和分输点）。

　　进行天然气市场化改革的欧盟国家均成立了天然气市场监管机构

天然气监管模式应该适合天然气市场的发展和本国国情。

英国、法国和德国等的天然气产业组织结构和政府监管模式各不相同，且与各国历史、政治传统紧密相关，没有固定模式，也没有最佳方式。

　　4、欧盟天然气行业市场化改革的影响

有效降低了供气成本

天然气管网的开放为用户提供了自由选择供气商的权利，而竞争压力促使供气商降低天然气供应成本。

提高了输气管网的运行效率

各国管网运营商之间加强合作，有利于优化输气路径，降低生产成本和输气成本，提高输气管网的运行效率。

提高了供气安全性

市场化的气价对高峰用气量的调节作用，可降低用于满足高峰用气需求的备用输气能力和储气能力投资，使基础设施投资效率提高，运营成本降低；在气价采用市场价值反推机制的情况下，供气商能分享到更多利益，从而增加供气。

总体上有利于降低天然气供应价格

在市场条件下，天然气生产企业和输气网络运营商遵循价值规律的原则，将选择实施那些成本效益最优的投资项目，供气商之间的竞争也将促使供气商降低生产和服务成本。

5、对我国天然气市场化改革的启示

研究欧盟天然气市场化改革的发展进程为我国当前提出的天然气市场化改革提供了一定的参考。目前，我国天然气和管道行业还处于高速发展时期，伴随着用气量的逐年增长和市场区域的逐渐扩大，需要新建大量输配气管线。 同时，为满足管网调峰的需求，加快储气库的建设也刻不容缓。

因此，我国的天然气储运设施还有很强烈的投资需求。在这样的背景下，充分借鉴欧盟模式可以少走弯路。建议我国在以下几个方面加强努力。

加快天然气市场监管法律法规的制定

建议从法律保障我国能源安全角度出发，制定国家层面涵盖整个国民经济的《能源法》，加快制定《天然气法》，为构建开发、公平、有效的天然气市场体系提供法律基础。

　　加快构建独立的监管机构

我国目前尚缺乏独立、统一、公正且高效的现代行业监管框架。按照现代监管理念构建行业监管框架是天然气行业调整与改革的关键，应根据我国自身的资源特点、市场发展、国家政治体制及经济文化等特点制定天然气行业管理体制，适合才是最好的。

推进天然气储运业务的独立运营

中国石油、中国石化管道与销售业务已经实现了经营权独立，要推动储气业务与销售的财务分离。

由于我国天然气基础设施建设任务还相当繁重，从加快投资的角度考虑，我国还不宜实施管道业务的所有权独立。

完善由市场形成的价格机制

推动天然气交易市场建设，完善由市场形成的价格机制，形成天然气市场价格，让天然气产业通过市场化改革构建透明的、有序的、竞争的、规范运行的天然气市场体系。同时，我国也需要积极地去争取亚太地区天然气交易的定价权。

下游改革实现开放与公平竞争

欧盟天然气行业市场化改革的进程也受益于下游天然气销售市场的规范定价机制。未来我国深化天然气下游市场化改革的目标是继续推动天然气交易市场建设。有序放开可以引入竞争的市场环节；放宽审批条件，吸引民营企业参与天然气交易中心建设，充分发挥国有企业和民营企业各自的优势，盘活天然气市场，通过天然气交易中心，拓宽天然气采购渠道、保障国家能源安全和确保天然气可持续供应。

（徐博 陈璐 中国石油经济技术研究院）