近年来,由于国际格局东升西降、能源结构革命以及能源科技高速发展、世界能源产出国和消费国实力此消彼长、能源金融全球化等因素,全球能源治理的主体、对象、特点、内涵、工具、面临的主要外部挑战、治理模式机制都发生了巨大变化。这些变化要求中国等新兴大国应更为积极主动地参与全球能源治理体系变革。展望未来,石油等化石能源被新能源取代是不可逆转的趋势,中国需要未雨绸缪,在新的全球能源治理体系中发挥引领作用。
全球能源治理的变化趋势及影响
通过建立包括原则、规则、规范、机制等在内的制度性约束,明确和强化规范,实现对国际事务和行为体行动的有效管控是全球治理的核心目标。全球治理水平的高低不仅与国际体系稳定息息相关,而且涉及各方权力与利益。能源治理作为全球治理的重要方面,对国际关系有重要影响。随着发展中国家经济发展成效越来越显著,能源消费主体也在不断转移。煤炭、石油等高碳能源向低碳多元能源转型,美国页岩油气革命带来的非常规油气勘探开发,绿色能源技术创新加速发展以及低碳道德化被国际社会广泛接受等变化,都在推动能源超越传统地缘政治范畴并逐渐成为全球治理的关键领域。在全球化时代,以“化石能源为主、涵盖所有国家与地区”的全球能源市场基本形成。然而,能源问题呈现出“公共化”和“复杂化”的特质。为此,各国政府以及能源治理的其他参与主体逐渐抛弃了“零和博弈”的固有思维,尝试通过国际合作来治理能源生产、运输和消费过程中的技术、规则等复杂问题。
第一,全球能源治理的宏观背景发生了明显变化。在全球治理日益关乎国际体系稳定的时代,能源治理愈益超越传统地缘政治范畴而逐渐成为全球治理的关键领域,进而在国际体系的变动中发挥着显著的杠杆作用。当前,全球能源格局正经历着深刻变革,传统的全球石油供给版图逐步改变。一是世界石油生产中心呈现出“东降西升”的趋势,美国页岩油气革命的冲击致使石油输出国组织“欧佩克”的能源生产权力逐步衰落,并且在全球原油市场中地位逐渐下降。与此同时,美国石油产量激增打破了全球供应平衡。二是全球石油生产呈现“多中心化”发展趋势,多种新兴供应源相继出现。三是全球能源消费的主流已从“碳化”转向“脱碳化”。根据英国石油公司(BP)的研究,气候变化和降低碳排放需求将导致石油的消费峰值在2040年前到来。目前全球参加应对气候变化的《巴黎协定》的国家有194个,它们承诺减少对化石能源的消耗。出于环境环保、可持续发展考虑,这些国家已经达成共识,减少使用化石能源并提高清洁能源在全球各国能源消费结构中的比重。
第二,全球能源市场逐渐进入低油价时代。进入2018年以来,国际原油价格持续下跌,跌幅已达30%左右,油价下跌背后的主要原因在于美国页岩油产量的激增以及美国对伊朗的石油制裁措施。自1973年以来,美国首次于2018年超过俄罗斯和沙特阿拉伯成为全球最大的产油国。2018年,美国石油日产量飙升逾200万桶,2019年还会进一步攀升。与此同时,俄罗斯也加快了原油生产。美国目前已然是世界第一大石油生产国,页岩油气革命所推动的美国“能源独立”将改写国际能源地缘政治格局,使得高度依赖能源的俄罗斯受到影响,也或将深远改变中东能源格局。
第三,全球能源供应格局深受地缘政治影响,“欧佩克”地位遭到弱化。能源供应国的利益主要在于维持能源价格的高位以及能源出口渠道的稳定畅通,并尽可能实现能源出口对象的多元化。能源供应国之间存在较大的合作空间,往往通过协调采取较为一致的能源生产政策,从而形成影响国际能源价格的合力。作为全球最重要的产油国组织,“欧佩克”的国际地位以及世界影响力始终处于波动变化之中,如今对石油价格的影响力远不如以往。
第四,全球能源治理最重要的改变莫过于供需结构的变化。从能源需求的角度看,最大的变化体现在能源需求东移上,发展中国家的能源需求增长将占据主要部分,特别是新兴经济体的能源需求大增,发达国家的能源需求已出现结构性减少趋势。从能源供应的角度看,当前美国大力追求能源独立的目标使现有的全球能源格局和地缘政治受到冲击。在特朗普政府回归传统能源政策背景下,美国将在未来10年通过以包括出口能源资源、出售能源基础设施、支持油气资源开发力度在内的手段获得超过360亿美元的财政收入。另外,美国的石油天然气开采将获得专项资金,这一资金投入预期将为美国政府在2027年前带来超过18亿美元的回报。
第五,能源金融治理依然被西方国家所主导。当前能源尤其是石油的金融属性较为突出,通过能源金融衍生品基本上可以掌控石油等能源价格形成的主动权。能源行业发展同时促进了金融业的创新与多元化的金融服务需求。在国际金融市场快速发展背景下,能源金融化逐渐凸显。目前,能源现货市场与金融衍生品市场相互作用和相互影响,全球主要能源交易市场被以美国为首的西方发达国家所垄断。在西方发达国家投机者把控下,石油等能源资源产品价格严重脱离供需关系,导致世界能源价格波动性增大。 (选编自《当代世界》)
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