1月9日,自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称《意见》),将全面开放油气勘查开采市场,允许民企、外资企业等社会各界资本进入油气勘探开发领域,结束长期以来由国有石油公司专营的局面。
多位业内人士称,这是我国深化油气体制改革的又一重大举措,将进一步提升油气领域市场化程度。政策一旦落地,民营企业和外企将获准参与全产业链。届时,上游勘探开采主体将更多元,充分盘活各类资源,为保障国家能源安全供应提供新的支撑。
开放适时且迫切
石油和天然气探明率仅为31%和16%;石油表观消费首破6亿吨,日产量无法满足消费量;2018年石油对外依存度升至69.8%、天然气对外依存度升至45.3%;预计2020年国内原油产量将达到1.94亿吨,对外依存度将达72.7%。
油气勘探开发能力远低于经济增长对能源的需求和油气资源探明率低、对外依存度高、石油产量不及消费量的发展现状已成行业发展亟待解决的重要命题。
究其原因,一方面,上游勘探开发难度日益加大、资源品位下降、储量替代率下降、储采比低,资源接替面临挑战。另一方面,我国油气勘探开发领域市场竞争主体少,国内石油、矿业公司等由于技术壁垒等因素,多聚焦下游或以油服身份出现,上游领域一直难以进入。而国外石油和矿业公司虽有相应技术,但碍于政策限制无法自主开展相关业务,从而造成市场竞争不足,油气勘探开发效率低、成本高。
自然资源部矿业权管理司司长姚华军表示,市场化程度低、油气供需矛盾、缺乏增长动力也是此次促使国家全面放开上游市场的主要原因。
高技术、高投入、高风险的特点决定上游勘探开发绝非易事。“但地下油气资源具有不确定性,每个区块情况不尽相同,勘探主体类型和数量增加将带来更多投入和思路,有助于资源开发。油气市场参与主体多元化将促进市场竞争加剧,加速市场有效发挥决定作用,避免资源错配和浪费,降低开发成本。”中国石油咨询中心专家查全衡对记者说。
“其实,从经验来看,在坚持技术不断攻关进步的前提下,勘探成果和投入工作量相关。投入不足,产量随之下降。2014年,油价断崖下降导致上游企业进入寒冬,上游投资减少,此后我国石油产量有所下降。这不是资源出现问题,而是投入出了问题。”查全衡强调。
2019年,“三桶油”加大投入全力增储上产并取得一定成绩。“但上游勘探开采战线长、区块多,面对日益增加的开采难度和丰富的油气资源,仍有大量开采区块投入不足,需要更多市场主体进入,投入资金、技术和服务,缓解油气供需矛盾、降低开发成本和激发增长动力。”查全衡说。
未来“三桶油”几乎独占区块资源的油气上游勘探市场格局将改变,真正的市场化改革即将启动,这是能源体制机制改革和加速市场化的重要转折点。
查全衡表示,随着政策落地,上游参与者增加,促进竞争的同时为上游石油天然气勘探带来新的技术、新的理念、新的资金。
政府应发挥引导作用
国家在上游准入门槛和推进矿业权竞争性出让方面一直没有停止摸索和尝试。2012年油气上游探矿权招标、设立出让试点; 2019年6月,国家发改委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》取消外资准入限制,到2019年12月底中共中央、国务院印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》(以下简称《意见》)再次表明支持民营企业进入油气勘探开发。从“允许符合准入要求的市场主体”到“进一步放开民营企业市场准入”再到“向内外资企业全面放开”表述的变化,体现了油气上游体制改革程度逐步加深和开放。
根据《意见》,此次油气勘查开采准入门槛是净资产不低于3亿元的内外资公司,对于多数从事油气勘探的企业来说并非难事,“但不能让民企一上来就啃‘硬骨头’,引入的区块开发难度较高,投入产出不成正比,要以此为戒。”查全衡说。
2012年以来,页岩气、常规油气、煤层气相继进行过探矿权竞争出让改革试点,对准入门槛进行实践探索,中标企业多数资金实力雄厚,但由于区块质量不理想,缺少过硬技术和地质认知,几乎全军覆没,后续市场开发“惨淡”。
“页岩气的两轮招标和新疆石油区块招标,只让企业看到高投入和高风险。一口油气探井成本上千万甚至高达亿元,加之企业抗风险能力不足,全然不见高回报。纵观全球,大多数资源国其实也都是国有企业主导,上游准入放开后主导性降低,但新进入主体要想有所作为,不仅需要大量资金投入,更需要技术和数据资料的支撑。矿权出让、勘探成果都需要时间。”一位不愿具名的业内人士对记者说。
查全衡建议,外资企业经验丰富,进入中国上游勘探开发只是转移战场,政府应帮助他们克服水土不服,给予时间熟悉和摸索。而新进入民企多数半路出家,有资金但对区块数据资料没有全面认知,政府则需要帮助他们将投入和认知又快又好结合。
因此业内人士呼吁,未来,民企外资进入上游勘探领域,将产生新的勘采环境,配套的管理、相应的制度、健全的法律都需逐步建立。
由易到难从小区块入手
上游勘探区块放开,民企和外资究竟应该从何入手?
“着眼于已探明但未开发储量,由易到难,积少成多。”查全衡说。
上述不愿具名的业内人士表示,油气区块资源虽然有“肥”有“瘦”,但目前仍有大量探明却未开发区块资源,地质风险更小,不必因“肥肉”被占有而望而却步。
“禀赋相对较差的区块开采技术难度更大,但以大公司的模式和体量经济效益未必好,小公司可能也有不错的经济效益,”查全衡说,“上世纪八十年代,技术过硬管理模式先进的外国大型油气公司进入我国海洋油气开采领域,但由于我国不是富集高产油田,海外模式带来经济效益却并不如意。因此资源的经济价值不是死的,企业的体量也不是绝对因素,上游勘探拼的是企业能力,也就是将技术和经营方式变成现金流的本事。”
查全衡建议,无论是民企还是外资企业,尽量避免从大区块这种“硬骨头”上手,可以从小油田开始逐步取得资源。
据记者了解,目前松辽盆地经过内蒙古到新疆以及三北地区存在数量可观、大小不一的盆地,累计估算近一二十万平方公里。此外,滇黔桂和湖南南部也有油藏埋藏浅的区块,工作程度低,是民企和外资上手的好地方。
“如果能将这些小区块资源像串糖葫芦一样连接起来,油气资源将会有新的增长。”查全衡说。
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