回顾政策热点 盘点行业态势

编者按：

　　2019年，涉及油气行业的政策法规频繁出台，开启油气行业“全产业链大改革”。这些政策法规释放出哪些信号？给企业带来哪些机遇和挑战？《新闻热点》将分为两期，分别从上游和中下游领域，回顾2019年政策热点，分析行业发展趋势。敬请关注。

关键词：开放主体

油气上游市场，不仅面向内资多元主体开放，而且面向外资主体开放

》》》2019年6月30日，国家发改委、商务部连发第25、26、27号令，其中，取消了“石油、天然气(含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作”的特别管理措施。

》》》2019年10月底，国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单(2019年版)》，其中“探矿权和采矿权审批登记”列入许可准入类。

》》》2019年12月，《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中，提到“进一步放开民营企业市场准入”“清理各类显性和隐性壁垒”，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。

【解读】油气市场对多元主体放开的趋势已经明朗。从油气矿业权管理角度看，外资主体与内资主体具有平等的市场主体权利，外资企业直接参与油气矿业权竞争将成为现实。民营企业也可以参与油气市场竞争，不再受限。长远来看，国内油气企业的生存发展要面对国际化竞争、多主体竞争，国内油企的优势在于对国内资源条件熟悉，拥有经验丰富的专业人才队伍和很多有特色的自主知识产权技术，但也面临先进技术和人才机制与现实需求存在差距，需要下力气研发核心技术，留住各类优秀人才。此外，对于油气市场管理者而言，主体多元化也对市场管理的公正性、规范性、科学性提出了更高要求。

关键词：和谐发展

　　统筹规划、统筹管控，促进油气资源开发与生态保护和谐发展，切实兼顾生态文明建设与国家能源安全的需要

》》》2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。目标是“形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。

》》》2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》印发，重点针对当前各级各类自然保护地管理中存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，旨在重新梳理构建统一的自然保护地分类分级管理体制。

》》》2019年8月，生态环境部、自然资源部联合印发《生态保护红线勘界定标技术规程》，其中要求对生态保护红线内涉及矿业权、国家规划矿区、战略性矿产储量规模在中型以上的矿产地等边界进行校核。

》》》2019年11月，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》发布，在强调底线思维、保护优先的同时，也明确指出生态保护红线内的有限人为活动管控，对因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查等活动是除外的。

【解读】资源开发利用和生态环境保护，关乎民生福祉和国家安全。国家从统筹空间规划入手，实现“多规合一”，先规划后实施，统筹管控。通过界定“禁入”与“进入”的时空关系，科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险，明确自然保护地内自然资源利用方式，实行差异化管控，包括禁止、限制、对历史遗留问题的清理和分类处置，权衡与管控兼容的统筹管理思路清晰凸显。

关键词：矿权管理改革

　　统筹推进产权制度变革，油气矿业权管理制度改革有望迈出实质性步伐

》》》2019年3月，自然资源部起草的《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》从出让方式、权限、实施管理、监督管理等方面做出全面规定，并公开征求意见。

》》》2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接。依据不同矿种、不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续、保留期限”，“全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。有序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程序，制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法”。

》》》2019年12月，自然资源部对《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)公开征求意见。

【解读】产权制度改革指导意见中明确提出“探索研究油气探采合一权利制度”，矿法修订草案征求意见稿中，将其列为油气特别规定条款，表明国家下决心从制度层面解决油气探采衔接管理矛盾日益突出甚至影响生产的问题，后续关键在于制度设计内容是否符合油气发现和开发利用的客观规律，真正化解管理实践中的矛盾问题；放宽探矿权延续登记期限，草案征求意见稿中放宽到5年的设计，基本符合各方预期，有利于解决单次登记期限过短影响实际生产进程和合规性等问题。另外，征求意见稿中提出的实行合同管理，即出让人应当与受让人签订探矿权出让合同、采矿权出让合同，这一改革或将增强油气矿业权管理的规范性和各方权益的保障。总体而言，相关改革政策考虑了市场健康发展的需要，对促进油气企业大力提升国内勘探开发力度保障国家能源安全能够发挥重要作用。油气企业要积极配合国家相关改革行动，完善内部管理，提升效率，同时利用专业和实践经验方面的优势，积极谏言献策，对后续改革重要制度设计的改进完善提供更加有力的支持。

关键词：放管服提速

　　缩减行政环节，优化企业项目的运营环境，同时加强和规范事中事后监管

》》》2019年2月，国务院印发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，其中“石油天然气(含煤层气)对外合作项目总体开发方案审批”这一行政许可事项取消，改为备案。

》》》2019年3月，《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》中，煤层气矿业权管理在2017年委托6省管理的基础上，拟全面下放煤层气探矿权和大型储量规模以下采矿权的审批。

》》》2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，强调“坚持放管结合、并重，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，落实监管责任，健全监管规则，创新监管方式，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系”。监管方式上将深入推进“互联网+”监管、全面实施“双随机、一公开”监管等。

》》》2019年12月，生态环境部印发《关于进一步加强石油天然气行业环境影响评价管理的通知》，要求推进规划环境影响评价；要求油气开采项目原则上应当以区块为单位开展环评，未确定产能建设规模的陆地油气开采新区块，建设勘探井应当依法编制环境影响报告表。确定产能建设规模后，原则上不得以勘探名义继续开展单井环评。勘探井转为生产井的，可以纳入区块环评。

【解读】2019年，“放管服”改革以更有力的举措全面深化。非必要的前置性审批或取消或改备案，重复性或非必须企业提供的手续要件有望去除或精简，监督管理有望走向更加规范和公开透明，油气企业所处的市场运营环境会越来越优化和规范，坚持依法合规诚信经营，必将为国家和企业自身发展带来丰厚回报。

关键词：财政补贴

　　财政补贴政策调整，引导企业在可再生能源领域加大勘探开发力度，助力非常规天然气发展

》》》2019年6月，财政部印发《关于<可再生能源发展专项资金管理暂行办法>的补充通知》。其中，支持煤层气(煤矿瓦斯)、页岩气、致密气等非常规天然气开采利用。2018年，补贴标准为每立方米0.3元。自2019年起，不再按定额标准进行补贴。按照“多增多补”的原则，对超过上年开采利用量的，按照超额程度给予梯级奖补；相应，对未达到上年开采利用量的，按照未达标程度扣减奖补资金。同时，对取暖季生产的非常规天然气增量部分，给予超额系数折算，体现“冬增冬补”。

【解读】此次财政补贴政策及时落地是前期政策的延续、创新及深化，与我国对天然气消费需求的持续快速增长及对清洁环保的高质量生活追求相适应。补贴“新政”至少有三大积极作用，首先有益于国计民生和能源安全，促进冬季取暖调峰生产，缓解国内天然气供需矛盾和对外依存度过快增长；其次有益于推动我国致密气勘探开发，有利于提高生产积极性，对调整能源结构起到积极作用；第三有益于加快非常规天然气开采技术创新发展，促进油服企业加大瓶颈技术的研发投入力度，关键技术的突破可进一步助推非常规天然气高效生产。（专家支持：中国石油勘探开发研究院油气资源规划研究所吴培红、黄福喜、李欣记者闫建文采访整理）