冯保国:国际原油市场需加强供需协调机制建设

能源战略学者冯保国

在全球瞩目下，OPEC+终于达成史无前例的减产协议，但由于减产幅度严重不足，大大低于当前原油需求的减少，未能最终挽救国际油价。这说明当前的国际石油市场供给侧联盟运行机制遇到了重大瓶颈，未来需要新的协调运行机制，稳定供需变化及平衡预期，以提升国际石油市场运行的稳定性。

欧佩克固有局限性明显

欧佩克协调和统一成员国石油政策，维持国际石油市场价格稳定，确保石油生产国获得稳定收入。然而在实际运行中，原油期货价格长期低于欧佩克各成员国设定的官价，以沙特为首的欧佩克成员国相继放弃了自主定价，改由与原油期货价格挂钩定价。油价在国际原油期货市场发展过程中金融属性渐渐增强，国际原油市场的供需关系由决定因素转为基础因素，而美元货币政策、资本市场系统性风险、交易者预期及市场情绪等因素使国际原油期货价格的形成渐趋复杂化，客观上减弱欧佩克对油价的影响。这反映出欧佩克自身所具有的局限性。

一是政策目标渐趋迷失。1973年赎罪日战争中，欧佩克将石油作为应对战争的武器，对美国和荷兰实施石油禁运，阿拉伯国家的石油出口价格从3.01美元/桶涨至13美元/桶。欧佩克首先违背了其维持国际石油价格稳定的宗旨。从确保稳定收入的宗旨看，包括石油产量和石油价格两个方面因素，欧佩克实行盯住价格而调节产量的石油产量配额制，试图通过调整成员国的石油产量维持可接受的石油价格。这客观上导致其制定的官价不能及时反应市场的供需变化，在事实上形成其官价与原油期货价格在较长时间内的背离，为了维持市场份额不得不采取了与原油期货价格挂钩确定石油出口价格的机制，政策目标出现迷失。另外，出于实现国家财政收支平衡的考虑，经常在油价较高时提高产量和出口能力以增加收入，这成为抑制价格上升和推动价格下降的动力。几十年来运行的最终结果，就是不断地在限产保价和高价增产中挣扎，在每次市场向下反转时做出的反应严重滞后，采取的措施不仅不能抑制油价下跌，反而会形成进一步促使价格下跌的动力。

二是决策机制牺牲效率。欧佩克为了实现成员国之间的平等，采取了共同决策的机制，只要有一个国家反对石油产量配额就需要进一步协商，直至一致赞成才能形成最终的配额协议。这种突出成员国平等的决策机制严重牺牲了组织的效率。特别是在国际油价经历了新世纪头十年的快速上涨之后，欧佩克国家财政对石油工业和油价的依赖越来越强，成员国维持财政平衡的油价远高于实际油价，且各成员国之间差异较大，在油价向下运行的期间更加明显。这成为了成员国难以做出减产决策的最大原因。其最终结果就是作为欧佩克领头羊的沙特经常在关键时刻主动承担减产配额以促进配额协议的达成。长此以往，当组织存在达成减产协议严重不一致时，感觉受尽委屈的沙特会反向做出增产决策实施报复，成为了引发油价剧烈下跌的爆发性因素。

三是监督惩戒机制缺失。欧佩克实行由各成员国主动报告石油产量的办法，没有在组织内部建立监督机构，对成员国的实际产量、资本性支出、新产能建设、库存能力及变化等情况进行主动的数据采集，以及对配额的实际执行情况进行监督检查。与此同时，欧佩克也没有制定惩罚机制对违反配额限制的成员国进行惩戒，执行的结果全凭成员国的自律。在限产保价时期，生产和销售的石油越多，获取的石油收入和外汇也就越多，从而经常出现超配额生产的情况。据有关统计，剔除沙特之后，其他欧佩克成员国的石油产量平均超过组织确定配额的10%以上，原油期货市场对欧佩克达成的减产协议在进行解读时大打折扣。

　　减产联盟未能突破欧佩克的局限性

2014年开始的油价下跌，沙特和俄罗斯主导的维也纳减产联盟登上历史舞台。在此之后，根据国际油价的变化，减产联盟之间的合作持续深化，特别是沙特在协议之外的主动额外减产为联盟有效运行做出了贡献。但是，在此期间，美国相继对伊朗、委内瑞拉和俄罗斯的石油工业实施经济制裁，并在沙特记者卡舒吉被杀事件之后暗示可能对沙特石油出口实施经济制裁。这实质上对减产联盟的运行在内部进行了分化，伊朗、委内瑞拉获得了减产豁免。

今年新冠肺炎疫情全球蔓延，在欧佩克成员国已经初步达成减产协议的情况下，俄罗斯则率先退出了减产谈判，引发沙特采取降价增产的报复措施，导致国际油价出现历史性暴跌。随着油价的持续走低和低位运行，各产油国实际感受到低油价严重超过预期，减产联盟试图借助G20平台将美国拉入减产联盟以达成新的减产协议。但是，由于墨西哥坚持只减产10万桶/日，致使减产协议公告几度推迟，最终不得不在尊重墨西哥的基础上达成减产970万桶/日的协议。欧佩克的局限性再度显现，维也纳减产联盟的脆弱性凸显。

与此同时，沙特和俄罗斯一度致力于将美国拉入减产联盟，并不断宣称必须有美国参与才能达成新的减产协议。但是，美国始终没有明确表态是否参与减产，而一再坚称美国将由市场机制决定减产规模。实际上，美国联邦政府没有对石油产量实施配额的法律权限，而同时存在的反垄断法律禁止违反市场规则在行业内达成产量限额。即使德克萨斯、密西西比等部分州从州立法的角度拥有在州内实施石油产量配额的法律权限，也存在有效执行问题。近日，德克萨斯州铁路委员会已经应独立石油生产商的要求召开减产听证会，但大石油公司已经明确表示反对。美国石油行业有9000多家企业，即使德克萨斯州能够做出减产决定，而能否得到有效执行也存在挑战。这将增加美国真正成为维也纳减产联盟成员的难度，而即使美国能够勉强加入，也较难成为维持联盟有效运行的积极因素。

需加强国际石油市场供需协调机制建设

国际原油期货市场发展使原油价格的形成更加复杂，有逐渐脱离西方经济学理论上供需均衡决定价格的趋势，石油生产商或国家已经由价格制定者转变为价格接受者。需要改变当前仅从供给端在产油国进行产量协调的现状，在产油国和消费国之间建立起稳定的协调机制，提升应对变化的节奏和速度，始终为国际原油期货市场提供稳定的供需变化预期及维持市场供需平衡的良好预期，才能减少价格的剧烈波动。

首先，突出G20的平台作用。目前，G20成员国包括全球主要的石油生产国和消费国，以及原油产量增长最快和消费增长最快的国家或地区，使之具备了在产油国和消费国之间建立沟通交流平台的可能性。应全面认真总结本次G20能源部长会议的成果，畅通原油生产信息和消费信息的渠道，加快信息传递和反馈，夯实进行产量决策的基础。在此基础上，双方应以降低油价剧烈波动、维持油价基本稳定，以及建立有效的供需平衡预期机制为目标，进一步推动协调石油生产和消费政策，以及与石油具有竞争性的能源产品的发展政策，使双方清晰掌握油价变化对彼此的影响，力争达成双方可接受的油价区间，维护双方经济发展能力。

其次，突出“一带一路”倡议的平台作用。在“一带一路”倡议实施的大背景下，沿线国家在能源领域的国际合作持续深化，由中国等17个国家发布了《建立“一带一路”能源合作伙伴关系联合宣言》，由部分石油生产国和消费国的政府机构及主要企业设立了“一带一路”油气合作圆桌会议。这两个平台容纳了生产和消费双方，搭建起了产销双方交流与合作发展平台，将有助于深化双方能源政策协调和油气合作，繁荣国际石油贸易发展。今后，应注重吸引更多的石油生产国和消费国及企业参与到合作伙伴建设和圆桌会议，研究适时设立“一带一路”国际能源机构，促进在石油供需等能源领域的全方位合作，共同打造原油期货交易机构和合约品种，形成更加稳定运行的原油价格。

再次，突出现有国际石油组织的平台作用。当前，欧佩克和国际能源机构(IEA)是国际石油领域的重要国际组织。其中，欧佩克以及2016年建立的维也纳减产联盟，是国际产油国联盟，代表了产油国的利益，掌握了石油生产及未来投资和新产能建设的第一手资料；国际能源机构是世界经济与合作发展组织的下设机构，代表了西方重要的石油消费国的利益，对组织成员国的战略石油储备、石油消费政策、能效标准、能源转型等进行协调，掌握了石油消费及可替代能源发展的第一手资料。如果这两个国际组织之间能够加强信息交换和共享，不断增进政策协调，将有助于增强双方决策的透明度，提升共同应对市场变化的能力。

总之，鉴于国际原油期货市场在国际油价形成中的作用越来越突出，应改变当前以产油国在供给端进行产量单独协调的机制，探索通过G20和“一带一路”倡议，以欧佩克和国际能源机构为平台，建立供需双方相互协调的运行机制，以促进产油国和消费国之间的信息沟通和政策协调，主动引导，为国际期货市场建立稳定的供需变化预期，尽可能达成可以接受的国际油价区间，相机实施合力政策措施，促进国际油价的稳定运行，减少油价变动对宏观经济运行的影响。