嘉兴港三个园区位置连成一体，但由于各自为政，发展各有瓶颈。图为独山港区石化码头一角。
“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，“规划=鬼话”，诸如此类的说法，我们并不陌生。只因为在现实生活中，规划被当成可随意更改的作品或者索性当成摆设的现象，可以说比比皆是。很多时候，令人怀疑的并不是规划本身是否科学，而是一些地方政府对规划实施到底怀有多少诚意。
前不久，记者到嘉兴采访临港石化产业发展现状，对于“规划落地难”的体会，又加深了几分。
规划前： 三个园区一盘散沙
嘉兴地处杭州湾北岸，距离上海、苏州、杭州、宁波等经济发达城市均不出百里。这里既有深水良港，又有四通八达的内河航道系统，高速公路、铁路等纵横交错，所有这些为嘉兴构筑出了现代化的立体交通运输体系。由于得天独厚的自然禀赋，加上地方政府的支持，近年来临港石化工业尤其是化工新材料产业在嘉兴滨海一带迅速发展起来。如今嘉兴已成为国内重要的化工新材料基地之一，同时也是浙江省三大临港石化产业基地之一。
在嘉兴港周围，平湖独山港区、嘉兴港区、海盐大桥新区三个园区沿着杭州湾北岸海岸线自东向西一字排开，三者本是一个无法分割的整体，偏偏一个归嘉兴市直属，另外两个分别由平湖市和海盐县管辖。这种行政划分的界限，在三大园区之间形成了一道难以逾越的“高墙”。长期以来，他们各自为政、分头发展，由于缺乏有效的协同发展机制，他们很难形成合力，只能是暗暗较劲。同时由于资源过于分散，每个园区投入开发的实力有限，也使得发展速度大大放缓。
嘉兴港区乍浦化工区聚集了包括日本帝人聚碳酸酯公司、日本德山化工公司、英荷壳牌公司等在内的数十家实力领先的化工新材料企业。经过近些年的发展，化工新材料产业现在已经成为港区经济的绝对支柱，但是由于土地资源紧缺，园区的后续发展受到极大制约。
在平湖独山港区，目前入驻石化企业的数量还较少。其区位优势突出且土地资源充裕，但现有基础配套设施还十分薄弱，正处于发展的起步阶段。
海盐大桥开发区的化工企业主要是较早引进的部分精细化工企业，由于企业层次普遍不高，环境问题较为突出，治理任务较重。
条块分割给嘉兴临港石化产业带来的弊端显而易见。产业布局过于分散，不利于形成产业循环，也给环境、安全带来很大的压力；公共配套设施无法共享，每个园区都是在按照自己的规划选址，无法合理衔接，造成极大的资源浪费。最重要的是，在缺乏宏观规划和协商机制的背景下，嘉兴的临港石化产业就成了一盘散沙，区域优势无法得到充分的发挥。
规划中：跨区域实现一体化
为了解决三个化工园区各自为政的问题，嘉兴市政府可谓绞尽脑汁。
2005年，嘉兴市政府首度提出了滨海新区开发战略：设立滨海新区，以嘉兴港区、海盐大桥新区、平湖独山港区三个园区作为主体，市政府成立新区开发建设领导小组，对新区实行一体化的开发建设，力争经过5到10年的努力，将滨海新区建设成为“长三角重要的临港重化工业基地”。
领导小组成立后，工作随即紧锣密鼓地开展起来。2006年底，《嘉兴市滨海新区总体规划》新鲜出炉，对新区的地域范围、功能区块分布等给出了明确界定。据了解，这是全国第一个跨行政区域的总体规划，期限为2006年至2020年。对于这个规划的出台，时任嘉兴市滨海开发建设领导小组办公室建设规划处副处长李晓娉说：“之前，各主体都有自己的规划方案。拼合以后发现，由于各个开发主体不同，相互间缺乏协调，难免出现一些规划盲点，其中最大的矛盾就是用地指标严重超标。另外，地区之间基础设施难以衔接、产业梯次分布不明显等问题也很突出。”李晓娉说，“新制定的滨海新区总体规划只用93.4平方千米的土地，就实现了所需的功能，节省了38％的土地。”
2007年，嘉兴市委托浙江省发展规划设计院制订《嘉兴滨海新区产业发展规划》，通过对当地产业发展基础和优势的分析，提出了未来产业发展的总体思路：全力构筑以石化、先进装备制造业为主导，新型建材、包装材料、高新技术产业及港口物流业快速发展，生态和谐的临港型产业体系。《产业规划》还列出了产业发展的方向和重点，其中石化产业被放在了第一位。此后不久，物流、道路、电网等配套的相关子规划也相继完成。
万事俱备，只欠东风。当时，很多人都信心满满地以为，规划出台之后，三大园区各自为政的状态将得到改变，嘉兴滨海新区的石化产业将迎来大发展。
规划后： 各自为政状态依旧
然而，美好的愿望要想成为现实并不容易。
应该说，新区领导班子成立初期，嘉兴市委市政府对于滨海新区项目的推进还是十分重视的。但由于嘉兴滨海新区整体规划涉及三个不同的行政主体，要想实现一体化发展，建立一套完善的区域协调机制遂成为最难之事。
最集中的表现，莫过于各园区在开发建设中对于新区整体规划的漠视。根据2005年嘉兴市政府下发的意见，凡涉及重大项目、工业项目定点，“必须按照规划，由市滨海新区开发建设领导小组同意后按照行政管理权限办理相关手续”，但是，在实际操作中，这样的规定并没有真正得到执行。
“滨海新区刚成立那会，搞得蛮热闹的。当时我们也的确曾经因为项目需要与邻市协调找过他们，他们也出面做过一些工作，不过效果不佳。说实在的，新区办公室没有什么实权，真碰到问题找他们也解决不了，也得去请示市里领导，跟我们自己去跑没什么不同，反而是多了一道环节。”平湖独山港区管委会的一位负责人说，“话说回来了，真有好项目，各个开发区肯定是拼了全力去争取的，不可能主动把机会让给别的开发区。至于是否符合滨海新区的整体规划，并不是重点。首先这个规划本身并不是强制性的；其次，从管辖权来说，我们的上级主管单位是平湖市，而不是滨海新区，是否符合平湖市的整体规划才是我们的基准。”
由于缺乏相应的人事权、财权和事权，滨海办在落实整体规划、协调园区发展方面，很难有所作为。虽然他们也曾多次向嘉兴市政府反映现实问题，但市政府并未给予明确的回应。
对此，嘉兴市经委的一位处长不无同情地说：“我觉得滨海办挺难的，市领导是挂职的，想问时过问一下，不想问时撇在一边。现在办公室设在嘉兴港区，市里既不给权，也不给人，所有业务都是嘉兴港区的工作人员在做，美其名曰‘一套人马，两块牌子’。嘉兴港区和平湖、海盐是平级的关系，让港区来协调整个新区的发展，人家凭什么要买他们的账？”
就这样，滨海办的工作不知不觉中陷入了进退两难的困境。虽然滨海新区拥有十分完备的发展规划体系，但是由于没有强有力的实施主体，这些规划很快就被闲置在角落，蒙上了灰。目前，三大开发区依然处在划地为界、各自为政的状态。
规划外： 行政割据绑架经济
“嘉兴滨海一带发展临港石化产业是很有优势的，但是目前来看，这种优势还没有很好地发挥出来。这与行政条块分割有很大的关系。” 浙江省石油和化工行业协会秘书长张旭这样认为，“跨区域的规划看上去很美，但是实施起来并不容易。由于涉及到不同行政主体的利益分配，跨区域产业规划一旦强制实施，必然会引起一场新的利益博弈，受到抵触是可以理解的。所以说，归根结底是体制的问题。应该说嘉兴滨海新区的现象并非个案，而是当前我国经济发达地区的一个缩影。”
《嘉兴市滨海新区产业发展规划》的主要编制者、浙江省发展规划设计院项目处处长童相娟则认为：“在我看来，行政划分并不是不可逾越的界限，实际上国内外已经有很多成功的案例。关键还是取决于地方政府的决心和能力。从嘉兴市政府的做法来看，在滨海新区的问题上，至少在组织机构建设方面是有明显缺陷的。市滨海办作为市政府的派出机构，承担着管理协调区域经济发展的职能，却又不属于政府一级行政管理部门，不具有依法行政必需的人事权、财权和事权，其协调职能必然缺乏权威性，也必然导致决策效能低下。”
那么，嘉兴滨海新区花费大量资金和人力编制的一系列规划，到底还能不能落实呢？记者曾联系嘉兴市政府，希望能够采访主管市领导，却被告知因原主管市长已调离，目前该岗位暂时空缺，其他领导不方便出面接受采访。记者又联系了嘉兴市发改委相关部门，对方也表示工作很忙，且对新区情况不太了解，婉言拒绝了采访。
令记者不解的是，如果行政划分真的是不可逾越的高墙，那么嘉兴市又何必做这么多的规划？难道只是为了多个漂亮的摆设吗？如果规划不能引导现实，它的存在又有什么意义？
国内跨行政区域合建工业园的例子不少。图为正在建设中的成都·资阳工业发展区。 （本版图片由翁国娟提供）
