“关键在政府职能转变，成败与否，在此一举。”这是3月18日新任总理温家宝答记者问时，谈及新一届政府机构改革时使用的语言。
总理的话，言简意赅，耐人寻味。
寥寥数字，承载的是新任总理对这次政府机构改革的决心和厚望，它预示着这次看似动作不大的机构改革背后蕴含着一个重大的命题：跨进市场经济之门。
让我们先梳理梳理1998年以来我国政府机构改革的脉络，这将有助于人们去触及这个重大命题。
转角色———
弄清政府不该管什么
考察我国政府机构变迁的历程，就会发现，“精简—膨胀—精简”的怪圈像只幽灵，挥之不去。1949年建国时国务院组成部门为35个，此后，虽历经改革，但政府机构总数仍不断攀升，1981年为100个，达到新中国成立以来的最高峰。
政府机构如此臃肿，改革势在必行。
在1982年3月开始的那场改革中，国务院机构减为61个，人员从5.1万人减至3万人。然而，改革似乎无法摆脱反弹的尴尬，四年后，政府机构又增至72个。
尴尬缘自体制。当时我国从整体上实行的仍然是计划经济体制，这种体制强调政府依靠行政权力配置资源，因而，政府必然是“全能政府”，它不仅包揽一切，而且还随着新生成的社会事务同比例地增设机构与人员。
转折发生在1998年。那次改革将国务院组成部门由40个减少到29个，人员总数减少一半，全国精简行政编制115万人。这次改革之后，我国基本走出“精简—膨胀—精简”的怪圈。
那是一场革命。虽然这是改革开放以来力度最大的一次机构改革，但革命的真正意义并不仅仅在于机构的消肿，而最大意义在于它拉开了政府角色转型的序幕。
政府的角色转型是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求进行的。重要标志是，伴随着社会主义市场体制的完善，政府开始告别大包大揽，把自己不该管的东西剔除出去。
决心最大的动作是政府逐步退出微观管理领域。改革之初，国务院就将纺织部、轻工部、内贸部等专业管理部门改组成国家局，设在国家经贸委属下。2001年，国务院又撤销了国家经贸委属9个国家行业主管局，从而彻底结束了50多年来政府按条块分割方式直接管理企业的历史。据统计，这期间，国务院各部门将200多项职能交给企业、中介组织或地方承担。
退出微观管理领域的前提是政企分开。与机构改革同步推进，中央、地方党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，军队、武警部队和政法机关不再经商办企业。“脱钩”显然是政企分开的重要步骤，它给政府的微观管理来了个釜底抽薪。
最经典的角色转型要数改革行政审批制度。审批是政府最大的一块既得利益。不少机构就是因审批而设置，因审批而壮大。据不完全统计，国务院60多个相关部门共有审批事项4159项，省级政府的行政审批事项多的有几千项。目前，这项被称之为政府革命的改革取得重要进展，国务院已取消行政审批事项达1195个。
角色转型，实际上是政府角色意识的苏醒和归位。
这是一种突破。在政府报告中，朱镕基同志将1998年以来的机构改革称之为：“进一步改变了长期以来在计划经济体制下形成的政府机构框架。”
这是一种发展。王忠禹同志的评价是：“适应发展社会主义市场经济要求的行政管理体制正在形成。”
转职能———
明确政府怎么管
十六大将建立符合市场经济体制的政府职能调整的方向定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上。新一轮政府机构改革虽然并没有大幅削减机构和人员，但改革的着力点放在了围绕这四大方向重新设计、调整机构设定与职能整合定位上。
在刚刚闭幕的十届人大一次会议上，代表委员们注意到了这种变化。他们认为，这样的改革真正涉及到政府行政思维和执政方式的转变，“更具有革命性”，“意义非同一般”。
“怎样管”，是政府通过这次机构改革实现职能转型的一个重要命题。通过这次机构改革，这个命题的破解有了不少标志性的意味。
记者注意到，在十届人大一次会议决定的国务院各部门人选中，没有国资委。现任国家财政部企业司副司长的李春满，自1988年国家国资局成立起就一直从事国有资产管理工作。他的解释是，国资委作为国务院直属的特设机构，是独立于政府序列之外的。
“国资委的组建有着特别的意义”，李春满告诉记者：“把分散在国家经贸委、中央企业工委、计委、财政部等政府部门内的出资人职能集中起来，由国资委统一行使，这不仅解决了‘五龙治水’的难题，而且实现了政资分开。”
将长期混在政府身上的直接管理国有企业的职能（出资人的职能）剥离开来，政府就变成了一个纯粹的社会公共管理者；而将出资人的职能集中到国资委，国资委就成为一个纯粹的出资人。这样一来，政府职能就有可能从管理国有企业、管理国有经济转向管理全社会的企业、管理国民经济；国资委也才有可能依照《公司法》等法律法规、依照股权的多寡来履行出资人职责。李春满认为，正因为国资委独立于政府序列之外，政资分开才得以实现。政资分开显然是政企分开的深化。
商务部组建则体现了政府职能的整合。全国人大代表、中国社科院副院长陈佳贵认为，“这种整合不仅顺应了市场经济的要求，也顺应了中国加入世贸组织、中国加速融入经济国际化进程的要求。”他说，在计划经济时期，我国一般商品与生产资料等物资的管理是分开，当时的认识局限在于生产资料不是商品。商业部和物资部合成内贸部后，生产资料与一般商品间的流通障碍消除了。然而，内外贸分割、国内外市场分割和进出口配额分割，又成为束缚经济发展的新障碍。陈佳贵认为，将内外贸分开，分别作为行业来管理的体制是计划经济体制的产物，整合势在必行。
外经贸部研究院高级研究员马宇认为，以前外经贸工作重心大都放在审批上。按照加入世贸承诺，到明年底以前，我国就会放开外经贸的审批权，届时，微观的审批职能就会消失。因而，转变职能至关重要。他提醒，商务部成立并不意味着职能自然而然地转变，致力于建立和健全、统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，就是商务部转变职能的要务。
计委是建国以来历史最久的部门之一。“这次改革将‘立委之本’的‘计划’二字从发展委的名称中淡出，有着标志性的意味。”十届全国人大代表、安徽省发展计划委员会主任朱先发20多年来一直在计委系统工作。他认为，这种转变将促使国家发展和改革委员会大力减少行政审批和微观管理事务，从而更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用。
“银监会的成立，使得银行、证券、保险————中国金融业‘分业经营，分业监管’的框架最终完成。”曾任中国证监会主席、现供职十届人大财经委的周正庆的评价显然是一种权威话语。
中国人民银行是在国务院领导下制定和实施货币政策、对金融业实施监督管理的宏观调控部门。设立银监会，实现央行的货币政策与银行监管职能的分离，是中国人民银行职能的第四次分离。周正庆认为，这标志着新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代宣告结束。
周正庆建议，银监会、证监会、保监会三者应建立工作联系制度，以消解因职能交叉带来的负面影响。他说，鉴于混业经营、混业监管已成为金融业大势所趋，所以，从长远看来，银监会所扮演的将是一个重要的过渡角色，银监会、证监会、保监会最终有可能合一。
全国人大代表、安徽省合肥市市长郭万清认为，职能的归并整合，着眼于打破条块交叉、各自为政的政府机制，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。通过整合，不仅使我国在国有资产、宏观调控、金融监管、流通体制、食品药品安全等方面的管理线条更加清晰，而且特别强调了权力制衡与有效监督职能。这种强化，把政府从集运动员与裁判员于一身的境况中解脱出来，在制定平等游戏规则的同时，真正扮演一个裁判员。
定目标———
建立新的行政体制
新任总理温家宝的寥寥数字，实际上给这次机构改革定下了一个很高的基调。要找准这个基调，不能不关注最近中央领导关于深化行政体制改革的一系列论述。
去年11月江泽民所作中共十六大报告中，提出深化行政管理体制改革的要求，并明确改革的总目标是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；改革的关键是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，将政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
今年年初，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的温家宝将本次机构改革的目标描述为：“要通过行政体制改革和机构改革，转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。”
今年2月26日，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》。细心的人注意到，二中全会通过的意见，深化行政体制改革不仅与机构改革并列，而且摆在了机构改革的前面。专家认为，这种安排绝对是经过仔细斟酌的，是有寓意的。
寓意在于，这次会议强调，行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。
十届人大一次会议上，王忠禹作机构改革方案说明时强调，这次改革的重点是“解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障”。他说，随着经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展，现行政府机构还存在着一些不适应的问题，必须通过深化改革加以解决。
分析这些迹象，我们看出，这次机构改革的意义在于它已与深化行政管理体制改革密切相关。
李春满认为，与前几次机构改革相比，这次改革的时代背景已有质的转换：
第一，社会经济形态发生了重大变化，多种所有制共同发展的局面已经形成。据国家统计局统计，截至2001年底，国有独资企业的数量占全国规模以上工业企业总数的21.2％，集体企业占18.1％，私营和外商独资占28.1％，混合所有制占32.7％。
这种变化是至关重要的。传统计划经济体制下，国有经济大体等同于国民经济，所谓的国民经济发展计划，实际上就是国有经济发展的计划。与此相适应，政府管理采用的也是由多个专业经济部门直接管理国有企业的条块分割体系，政府的所有者职能和社会公共管理职能在这里是合二为一的。
悄然而至的变化必然引发政府行政方式乃至整个行政管理体制的变化。首先，政府管理的对象不再是国有企业和国有经济，而是全社会的企业和整个国民经济。其次，社会经济形态的变化，必须要求政府超越所有利益主体，将公共管理职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，当好裁判员；同时，作为所有者，政府又必须代表特定主体的利益，履行好“出资人”职能，当好运动员。两种互相矛盾的要求必然在政府身上发生冲突，这种身份的混淆也必然导致政府行为的错乱，解决的办法只有一个，那就是将依附在政府身上的所有者职能和社会公共管理者职能分离。
第二，我国初步建立起了社会主义市场经济体制的框架。这就要求政府的改革必须坚持市场取向，重点在制定游戏规则、营造竞争环境、建立统一市场、维护社会公开、公平、公正。
第三，加入世贸组织后，中国快速融入世界经济。但一年多的实践表明，由于部门利益作祟和政府现有体制格局所囿，管理事项扯皮、事权划分不清等在一定程度上阻碍了融入的脚步。所以，厘清政府职责，迫在眉睫。
第四，在依法治国的方针指导下，政府必须依法行政。而职能到位，是建立法治政府的前提。
有专家这样总结：前20年我国机构改革的主要任务就是摆脱长期以来计划经济的束缚与影响，这种努力以1998年机构改革为标志告一段落。新一轮政府机构改革，是深化行政管理体制改革乃至政治体制改革的第一步。而要顺利走好这一步，关键是转变政府职能，“成败与否在此一举”。
四大背景转换，其实传递了一种信息，那就是政府必须做好社会公共管理者。因而，政府转型的目标，也应该定位在塑造公共管理者。
“这是一场深刻的革命，必将促进行政管理体制改革乃至政治体制改革的深化”，这是代表委员们的共识。然而，代表委员也保持了足够的清醒：“一项肩负如此重任的改革不可能一蹴而就，政府职能转型长路漫漫。”
我们的政府从计划经济时代走来，向着市场经济时代走去。只有彻底地去除自己身上的计划经济烙印，娴熟地掌握市场经济的行政方式，政府才能在变革中超越自我。
据《经济日报》
