◆2002年1月15日，全国海关关长会议上，牟新全署长强调：“加强对加工贸易的单耗管理。”
◆目前，海关总署、国家经贯委和协会共制定44个国国家单耗标准，涉及1055个税目的商品。今年还将对2001年送审的80个单耗标准进行审定，拟订100个单耗标准的制定计划。
◆海关总署关税征管司和科技发展司组织开发的《加工贸易管理系统单耗数据库》通过测试验收，已在七个关区试点运行。2002年下半年进一步修改完善功能，随H2000系统转换运行，在全国海关推广使用。
◆5月1日，由海关制定的《中华人民共国海关加工贸易单耗管理办法》，正式执行。
为什么要制定单耗管理办法 焦建群
□什么是单耗
单耗是加工贸易项下，加工企业和海关在申报和核定进口料件和加工成品之间定量关系时的一种习惯称谓。是指加工贸易企业在正常生产条件下加工生产单位出口成品(包括深加工结转的成品和半成品)所耗用的进口保税料件的数量。单耗包括净耗和工艺损耗。
净耗是指加工生产中物化在单位出口成品(包括深加工结转的成品和半成品)中的加工贸易进口保税料件的数量。
工艺损耗是指因加工生产工艺要求，在生产过程中除净耗外所必需耗用，且不能完全物化在成品(包括探加工结转的成品和半成品)中的加工贸易进口保税料件的数量。
海关予以保税核销的只有单耗。
□海关以往如何管理单耗
保税加工的贸易万式自改革开放以来，一直是由海关对加工企业进口料件进行单耗核定。为方便基层海关备案核销，总署曾组织编写了《纺织类海关核销手册》和《机电类海关核销手册》;下发了《加工贸易部分重点商品单耗定额表》;各地海关根据本关区加工贸易单耗管理实际，在征求有关行业研究院所、技术专家和加工企业意见的基础上组织编写了《关区加工贸易常见商品单耗核定手册》;向加工贸易企业发放了《加工贸易商品单耗核定卡》;针对各地海关对加工贸易成品进行单耗核定时，执行单耗标准不统一的问题，海关总署下发了署监[1998]927号文件，规范了单耗管理的审批原则和权限；加工贸易企业较多的直属海关结合本关区加工贸易单耗管理特点，组织开发了供本关区加工贸易单耗管理的计算机应用程序;2001年在关税征管司和科技发展司的组织和技术支持下，完成了 《海关加工贸易管理系统单耗数据库》业务需求方案的审定和技术方案的设计。经杭州海关开发和杭州关区业务现场试运行，己通过验收，现在福州等七个海关试点推广。
《核销手册》和《单耗定额表》的编写，单耗管理文件的下发和单耗数据库的开发，为海关的单耗管理积累了信息和资料，一定程度上规范了海关单耗标准的统一执行。为总署单耗工作的集中规范管理摸索了经验，奠定了基础，提供了物质和思想的准备。
□目前海关单耗管理中存在的问题
《海关法》、《海关法行政处罚实施细则》和《海关加工贸易单耗管理办法》颁布实施之前，海关对加工贸易单耗管理缺乏相应的立法规定、处罚依据和管理制度;现在执行的《核销手册》和《单耗定额表》中的单耗标准数量少且标准滞后于加工生产实际;其成品规格品种和数量也远远不能满足海关核销的需要;单耗基本概念和单位不统一;商品名称与商品编码不对应，致使不同关区对加工同一成品的单耗和工艺损耗理解不一致，造成海关核销尺度不统一。备案的商品编码和单位不统一，给加工贸易企业料件核定、成品出口和跨关区深加工结转造成困难。符合加工生产实际的料件和成品之间的消耗关系建立不起来，海关无从确定加工企业真实的加工单耗，单耗在海关备案、核查时的基础作用无法发挥，加强对加工企业的下厂核查和合同后期核销也就不能得到真正的落实。
□目前海关单耗管理面临的任务
一是规范单耗标准的制定工作。以往海关总署只对四十几种重点敏感商品进行了单耗标准的制定。而加工贸易企业发展至今，加工的成品规格品种型号成千上万，以往制定的单耗标准无论是其数量，针对性和准确性都急需补充、修改和完善，以适应海关对迅猛发展的加工贸易监管的迫切需要。
根据35号文件精神，海关总署和国家经贸委会同有关行业主管部门，设立了单耗标准制定工作联络小组及其单耗标准审定委员会，建立了联络机制，制定了工作程序、审定规程和标准制定规范。近两年来，制定了一批行业关注、加工企业关心，海关监管急需的重点敏感商品的单耗标准。
二是规范加工企业单耗的申报行为。由于以往海关对不法加工企业伪报单耗末有相应的处罚规定，海关末制定《单耗管埋办法》和统一规范的单耗核定程序及更多适用的单耗标准，不仅增加了海关核定加工企业成品单耗的难度。也使不法企业随意通过伪报单耗偷逃税款的情事屡禁不止。
随着海关缉私体制的建立、通关制度改革和科技手段的应用及监管制度的不断完善，以加工贸易方式，通过海上和陆路非设关口岸的偷运走私;通过设关口岸闯关，以多报少逃进口税，出口以少报多骗核销走私;通过货运渠道飞料走私和通过“三无”企业倒卖料件等走私违法活动，受到海关严密封堵和严厉打击，扼制了保税料件和结转的成品半成品进入加工企业之前的走私行为。而不法企业通过伪报单耗骗核销，擅自逃税内销保税料件和成品的走私违法活动日渐突显。加工企业不如实申报加工单耗的现象普遍存在。
三是规范海关单耗的核定行为。单耗的核定工作是由主管地海关依据企业申报和关员下厂核查确定。在海关单耗管理方面，由于没有形成全国统一的管理模式和核销原则，统一认知的单耗基本概念，统一规范的核销审定程序和操作规范，基层海关和保税核销关员对单耗核定有较宽松的自行解释权和自行裁量权。尤其对技术工艺较复杂的成品单耗更难以核定，导致不同关区对同类加工企业加工的相同成品单耗核定差别较大。有时相同成品的核定单耗在不同关区相差少则几倍，多则十几倍或几十倍。执法人员在执法规定不明确不规范的情况下极易造成职能的错位，带来执法的偏差。产生不廉的执法行为。加工企业和各地海关反响强烈。影响到海关自身的依法行政和廉政建设。侦查、调查和稽查发现的多起不法加工企业通过高报单耗逃税内销保税料件和制成品的案例表明，海关对加工贸易单耗管理急需统一规范单耗核定的执法行为。
□规范加工贸易单耗管理的困扰和阻力
一方面来自企业。加工贸易企业多年末在申报单耗和核销单耗时从末承担应如实申报单耗的法律责任，企业也从末直接因伪报单耗而受到海关相应处罚。对资信差，管理不规范，故意逃避海关管理擅自内销的不法加工贸易企业，不希望海关加强对单耗的规范管理。而大多数加工贸易企业则强调产品规格品种多，产品变化快;加工周期短，在海关现行以合同为单元备案管理的模式下，海关备案和变更单耗的手续繁杂，加工企业担心单耗管细管严，会导致通关效率低，报关成本提高。希望放松放宽单耗管理，对单耗申报不实不要予以处罚。
一方面来自海关。海关保税核销人员面对千变万化的不同规格的商品进行单耗核定和管理，达到单单、单货相符难度很大，即使有单耗标准，在工艺损耗的界定和每个具体合同加工成品的核定上都有相当的难度。海关保税核销人员很难凭借自己的商品知识核定所有成品的单耗。另外，由于《海关加工贸易管理系统单耗数据库》还未得到现场的实际应用，单耗管的越细，海关保税核销人员的工作量越繁重，而规范单耗管理本身也使核销人员的自行裁量权减少。费力不讨好。
为配合加工贸易单耗管理办法的颁布执行，广泛听取加工企业和海关的对将实施的管理办法的意见和建议，2001年单耗办到十几个关区与基层海关、港台外商投资企业商会、加工贸易企业协会、加工企业和当地经贸管理和审批部门座谈、调研和宣讲。充分听取他们的意见，《单耗管理办法》就是在吸收了大家有意建议的基础上经多次修改形成的。
通过座谈和宣讲，海关增强了依法行政、执法统一规范的意识。加工企业也意识到规范单耗申报行为，营造公平公正竟争环境的重要性。有了权威的单耗标准作为执法依据，有了单耗数据库作为执法手段，有了单耗管理办法和操作规范，有了明确的加工企业申报单耗的法律责任和违规应承担的处罚条款。海关对加工贸易的管理一定会提高到一个新水平。
□制定《单耗管理办法》的指导思想和目的
《单耗管埋办法》制定的指导思想是:单耗标准的制定和管理要坚持依法行政，规范统一。既要规范加工贸易企业如实申报单耗的行为，也要规范海关核定单耗的执法行为和核销尺度。做到加工企业经营要规范，海关执法有规范，核查企业有标准，审计海关有依据，海关执法评估系统可监控考核。
制定《海关加工贸易单耗管理办法》目的是:加强海关单耗管理的制度建设。从管理机制、管理手段、管理方法和操作规范逐一进行完善。达到运用 《加工贸易管理系统单耗数据库》，实现计算机提示、监控、核定单耗的管理要求，总之，加强海关单耗管理工作使之成为海关加工贸易管理的中重要的基础工作和有效监控手段。
