管道运输是天然气陆地和近海输送的最佳方式。全球天然气工业的发展推动了天然气管输业的迅猛发展，目前，世界天然气长输管道已逾110万公里。同时，随着各国政府对天然气管输业监管方式的改革与完善以及天然气管输公司运营与管理的创新和进步，世界天然气消费量和国际天然气贸易量也不断增长。2002年，全球共消费天然气25800亿立方米，比1995年增长17．1％；国际天然气管输贸易量达5473亿立方米，为天然气贸易总量的78．5％。
一、政府监管与调控
天然气管输业是资金密集性行业且具有自然垄断性，加之城市天然气供应与人民日常生活息息相关，因而该行业又带有公共服务性。因此，为保障供给，防止垄断暴利，保护消费者利益，各国政府都对天然气管输业实施行业监管。
1．监管模式
各国因天然气管输业的体制结构不尽相同，政府对天然气管输业的监管也有所差别。一般来讲，天然气管输业的体制和监管方式有三种类型。一种是以美国、加拿大为代表，管道公司相对较多且以私营为主，管输运营市场化程度较高，政府的监管主要是制定经济和技术监管框架，制定行业标准和规则，依法监督，保证发货人平等地进入管道运输环节，获得平等的管道服务以及支付合理的费用。第二种是以西欧及俄罗斯为代表，表现为一家或两三家大型管道公司经营全国的主要输气管网，垄断绝大部分管输市场，管输公司的国家控股比例很高；第三种是输气管道及其运营由一家国家大公司完全垄断，例如马来西亚、巴基斯坦、泰国及东欧等地的情况。在后两种情况下，天然气管输公司多在国家的严格管制之下，国家强调管输公司的公共服务性质，要求管输公司确保供气的安全性、稳定性和可靠性。
国外天然气工业及其管输业的监管机构大多由中央政府直接管理，但在具体做法上分为两种。一种是大多数国家采用的行政管理，即由政府某个部门实施监管职责。另一种是采取非政府行政部门的管理，即监管机构独立于政府组织部门之外，例如美国的联邦能源管理委员会(FERC)、加拿大的国家能源委员会(NEB)及英国以前的天然气管理办公室(Ofgas)、现在的天然气与电力市场管理办公室(Ofgem)。监管机构的权限和作用通过立法确定，如美国FERC的法律权力和管辖范围就源自1935年的联邦权力法案、1938年天然气法案、1978年的天然气政策法案和1992年的能源政策法案等；英国Ofgas的管辖权和功能最先由1986年的天然气法案确定，后又经1995年的天然气法案修正调整；而加拿大联邦国家能源委员会(NEB)则是1959年加拿大国会通过法案决定设立的。
2．监管部门的权限与职责
天然气监管机构的领导人一般由国家任命，机构享有国家预算之外的单独预算，一般靠向管制行业收费来维持运作。如英国的Ofgem是靠收取执照费，1998年的预算为3000万英镑。监管机构的管理范围可能仅限于天然气，但随着经济的发展和改革的深入，也可能扩大或整合。例如英国的Ofgem目前就肩负天然气和电力两大能源的监管责任。美国FERC的监管内容则涉及电力、水力、天然气和石油管道的管理。其中天然气管道方面的管辖权限定在州际管道和跨国管道；州内天然气管道，包括配送气公司的监管由州级监管机构负责。这种分权方式与美国的联邦制政体相关。加拿大NEB的主要职责是管理石油、天然气和电力工业的生产与经营，它关于天然气的法定权力包括核发授权书，建设和经营省际和出口管道，制定管输费率，监督天然气进出口等。
监管部门的基本任务是要培养有竞争力的市场，同时也兼顾到某些现实问题，如消费者的权益、服务的可靠性、公共服务责任、环境效应、国家的能源政策等。
管制的手段多种多样，但可以归纳为三个主要方面：
(1)市场管制：使市场体制适应立法当局限定的基本规则；
(2)财务管制：确保被管制市场(如输气、配气)的费率公正、合理；
(3)市场功能管制：监督服务标准，保护用户利益，调控市场环境，保证供给安全。
3．监管措施
为适应天然气工业的发展和市场需求，监管部门通过发布命令或由国家立法机构立法来实施调控，一方面在天然气生产、销售领域放松管制，引入竞争，另一方面在管输和配气领域加强监管，以保证天然气生产、销售领域市场开放的顺利进行。例如，在美国，从1938年《天然气法》规定联邦政府对州际输气管道的输气价格及新管道行使控制权起，到1978年颁布《天然气政策法》提高天然气最高限价，直至1993年实施FERC636号令，美国政府对输气业的管理制定了一系列的联邦法规。特别是从1985—1994年，FERC共颁发了14个对州际天然气管输业有重大影响的命令，指导或规定管输业的运营与管理，促进了天然气市场的完善与发展。其中最有历史意义的是1985年的FERC436号令、1987年的500号令和1993年的636号令。
4．管输费的监管与调控
天然气管输费在天然气终端用户气价构成中所占的比例较高，西欧约占16％，美国约占140／o，因此，管输费率是监管部门的重点监管内容之一。即使是近年来美国、加拿大和英国等国放松了对天然气行业的管制，但管输费仍处于严格管制之下。
多数国家长输天然气管道的管输费都是以服务成本法为基础制定的，也就是说管输费是以合理的输气成本为基础，包括投资成本、净资产回报率、操作和维护支出等，由政府审查通过后执行。
在美国，FERC通过主持运费听证会来确保运费合理且竞争公平。听证会期间，管输公司需提交其详细的成本数据及提供的服务等级(供气量和需求量)，证明其提出的运费的合理性，有关当事方也可向FERC作证。
在英国，Ofgem基本上是根据成本和合理的资产收益率，制定英国国家输气系统(NTS)的经营者——Transco天然气管输公司的许可平均收入上限，即“价格帽”。“价格帽”五年修改一次，用效率系数x来确定年度许可平均收入的减少，同时允许管输公司保留降低成本后的收益，这样可激励Transco公司把成本降至行业平均成本以下来增加收益。Ofgem并不强制规定管输费率，但任何变化都须经它批准认可。
加拿大的天然气管输费受NEB管理，价格以成本加利润为基础。目前，NEB仍然管制管输费的最大费率，其费率设计与美国相仿：通过听证会，根据管道公司提供服务的总成本，审查它的费率调整申请。费率设计与美国一样，采用两部制，即将管输费分为输能费和输量费两个部分。
二、天然气管输公司的运营与管理
天然气管道公司运营与管理的宗旨是安全、按质、按量、准时、高效、低耗地向用户供气，使输气公司获得最高经济效益，股东获得最佳投资回报。
1.业务范围
管输公司业务范围或领域与国家所采取的行业管制方式有关。
北美管道公司的专业化很强，天然气管输公司只从事长输管道的运营，不参与上游的勘探开发和下游配送。天然气行业放松管制后，目前只提供天然气输送服务，但有的管输公司通过成立附属的销售(营销)子公司，从事天然气经营。
在西欧，天然气管输公司以经营天然气管输服务为主，但如表1所示，有的公司也从事配送气服务。英国天然气公司一度从事上、下游一体化经营，但从1997年2月起，公司经过逐步重组，天然气管输也与勘探开发、储气、国际下游等业务分离，结束了其一体化经营的历史。然而，很多上游跨国大石油公司，如BP、埃克森美孚、壳牌等通过持有管输公司的股权，也涉足下游业务，间接或直接影响管道公司的运营。
表1 西欧主要的天然气公司经营业务 国家 公司名称 业务范围
荷兰 荷兰天然气联合公司(Gasunie) 天然气勘探、输送
英国 英国天然气公司(British Gas) 天然气开采、输送和配送
德国 鲁尔气体公司(Ruhrgas) 天然气输送
意大利 斯纳姆天然气公司(Snam) 天然气输送
法国 法国燃气公司(Gaz de France) 天然气输送、配送和转输
比利时 比利时配送气公司(Distrgaz) 天然气输送、输输
德国 德国气体联盟(VNG) 天然气输送
西班牙 西班牙天然气公司(Gas Natural) 天然气输送、配送
德国 本森天然气公司(Thyssengas) 天然气输送
德国 德国天然气销售公司(Wintershall) 天然气开采、输送
奥地利 奥地利石油供应公司(OMV) 天然气开采、输送和转输
丹麦 丹麦石油天然气公司(Dansk Naturgas) 天然气输送
资料来源：各公司年报
相比之下，发展中国家的天然气管输多是由上、下游一体化的国有公司经营，个别的由专门的国有天然气管输公司经营，如巴基斯坦就是这样。
2．运营管理与运营目标
同西方大公司一样，北美和西欧天然气管输公司的管理多采用董事会主席下的总执行官负责制，下设总裁、高级副总裁和副总裁等，各自负责数个部门或分公司的业务。图1所示的是美国埃尔帕索(ElPaso)公司的ANR天然气管输公司的管理结构。2000年，ANR管输公司运营的州际输气管道长达15456公里，输气量为602亿立方米，管输运营净收入约1．25亿美元，分列全美天然气管输公司第六、第二和第七位。
图1 ANR天然气管输公司组织结构（略）
由图1可见，ANR公司采用明确的专业化对口管理，总裁只负责公司的主营业务，包括管道运行、营销、计划与价格制定等，而管道项目开发与工程建设、财务、人力资源等由专门的副总裁负责，受总执行官领导。负责财务和管输费率的高级副总裁兼财务总监除向总执行官报告外，还要向上级公司埃尔帕索的总裁报告，由此也可见财务和管输费率对于管输公司的重要性。
Transco公司是英国最大的天然气管输公司，由原英国天然气公司(BG)分解后独立出来。公司2001年输气1040亿立方米，2000年管输运营总收入达29．49{乙英镑，实现税前利润8．91亿英镑。公司的运营目标是：
·尽一切可能实现输气系统的安全、可靠和高效运行；
·用户至上、顾客第一，履行天然气法案和管道运营许可证规定的职责，严格执行服务标准；
·提高运营和管理效率，提高用户的经济效益及股东的股票价值，使之获得合理回报；
·力求满足社会和环境的要求；帮助政府实现能源供应的多元化和长期化。
天然气长输管道属高压运行(陆上管道最高输气压力可达10MPa以上)，因此，确保管道安全运行是管输公司的首要目标，也是政府的监管重点，从管道的敷设之初就有严格的安全标准或规定。美国的输气管道安全由运输部的管道安全办公室(OPS)负责，而不是由FERC来管理。OPS负责管理安全标准、安全程序以及管道系统的开发和扩容。没有OPS颁发的安全合格证，管道或管段不能投入运营。此外，OPS还具有管道寿命的裁判权。OPS专门颁布了“联邦输气管道最低安全标准”，要求出现管输事故必须立即报告运输部安全办公室。由于强化了安全管理，美国的输气管道安全记录不断改善。
管输公司运营管理的另一个重要内容是确保管道系统的可靠性，包括拥有满足无故障条件的输气、供气能力和系统的供气调峰能力。为提高管道运行的可靠性，国外输气系统普遍采用SCADA系统对管道运行作动态监测。目前的SCADA系统正朝着智能化、专业化系统方向发展，它的广泛应用大大提高了管输的管理效率和劳动生产率。美国、加拿大和欧洲许多国家的输气场站已实现了有人值守、无人操作，一些偏远场站完全实现了无人值守。
3．管输费及其收取方式
如前所述，国外天然气管输费的核定基础是管输公司的服务成本加合理利润。目前，多数国家的天然气管输公司仍采用捆绑式服务方式，集天然气购、输、销于一体。这样，这些国家天然气终端用户的气价便包含了天然气井口价和输气与配送服务费。但在推行天然气放松管制的美国、加拿大、英国等国，输气公司已将购气与销气业务分离，只从事输气服务，收取管输费。
在美国，决定管输公司输气运费的因素主要有以下几个：一是费率基础(即管线赚取回报的实物资本成本)；二是许可收益率；三是操作及维护支出：四是负荷系数(用户管输气量的年度平均值与用户预留(订)的最大管输能力之比)；五是预订输气能力，六是预期可停输气量，七是费率设计；八是管线扩容成本。其中管输费率设计决定成本如何分摊又怎样从不同的用户中收回，是对管输费影响最大的、最重要因素。
目前，美国的天然气管输公司为管输用户提供的管输服务主要有稳定供气服务和可停供气服务两种。同样，管输费也分稳定供气管输费和可停供气管输费，用户根据需要与管道公司通过输气合同安排其输气服务。连续输气的服务形式优于可停输气服务，管道公司不能因任何理由中断输气，除非是自然灾害。可停输气的可靠性要差一些，管道公司可以因任何理由中断输气。
欧美等国的天然气管输费的收取多采用二部制，即把管输费分为输量费和输能费。输量费(也称商品费)是货主按实际输气量支付的费用，根据季节或气候变化及输气的距离有所不同。输能费是一种固定费，根据输气委托方要求管道公司为其预留的输能总量而定，不管实际是否输送了天然气或输气量是否等于输能预订量均要支付。
一般地，输能费主要针对要求持续可靠输气服务的连续输气用户。可停输气用户不选择使用这种服务便不发生这笔费用。如果输气用户某个时殴的预订输能有富余，他可在二级市场转让。若转让成功，所得收入可冲减该用户的部分输能(预订)费，从而减少其管输费实际支出。连续供气管输费与可停供气管输费的差别也在输能费和输量费上。
在英国的国家输气系统(NTS)上，各进气点和出气点的单位输能费是不相同的。输气用户可以分别预订进气点输能和出气点输能。NTS的输量费要简单得多，它采用的包干运费或称“邮票”费率，按天然气的输送量收取，费率均一。但用户也可选择按输距收费方式。1998～1999年的输量费约相当于3．37美元／千立方米。
4．管输公司的营销策略
为降低管道运行成本并获得最佳回报，管输公司需要优化组合输能费和输量费。管道公司最关心的是维持百分之百的管道利用率，在尽可能充分利用管道输能的同时又不损害管道系统。因此，在费率配比上，管输公司必须考虑运营的灵活性。也就是说不能只考虑连续输气量，因为管输压力如不精确维持在最佳水平，当管道系统不平衡时，就只有中断连续输气量，因而有些输能必须售给可停输气用户，以便调整输能。通常管道公司出售其最大输能的50％以上给长期连续输气用户(五年以上)，余下的售给可停输气量。
完成了理想的连续输能量合同后，管道公司便寻找填补其余量输能的可停输气合同。通过稳定输气与可停输气和储气相结合，管道公司可提供各种水平的输气服务，保持管道系统的整合性(灵活性和可靠性)及理想的收益。
三、发展动向
1.天然气工业放松管制
美国于1978年、英国于1982年颁布新法律，相继启动了这两个国家历时15年的天然气工业放松管制的进程。欧盟也于1997年通过一项允许第三方进入天然气行业的新指令，从2000年8月开始正式实施。其他一些国家，如澳大利亚和包括阿根廷在内的中南美国家也打算走这条道路。
对天然气管输业来说，发展趋势是打破原管输公司垄断的天然气购、输、销捆绑式服务，允许第三方进入输气管网，利用管输公司的管道输送自己的天然气，向管输公司支付输气服务费。这个第三方包括各类终端用户、地方配送气公司、新诞生的天然气营销公司等。管道公司分离出天然气购买和销售业务后，只从事天然气输送服务，但天然气管输费仍在监管部门的管制之下，依然遵循服务成本加合理利润的原则制定。同时，为了加强内部管理、提高效率、降低成本，管输公司也采取了诸如成本指数化、价格帽、灵活回报率和利润分成等鼓励措施。
2．管输公司的运营对策
从十几年的实践及取得的效果分析，世界性的天然气放松管制已是大势所趋。实行放松管制后，在新的运营环境和竞争态势下，天然气管输公司也在采取相应的对策或措施，重整其经营理念和发展战略，可概括如下。
(1)收购、兼并与联盟
通过收购、兼并成立合资公司或组成联盟，增大经营规模、降低单位成本，使公司涉足的地域更广、业务量更大，实现最佳规模经济。
按收购、兼并与联盟的参与方分类，有三种不同的形式，即分别发生在天然气公司之间、天然气公司与电力公司之间以及天然气、电力公司与其他服务公司之间的收购、兼并与联盟。
天然气管输公司收购或兼并上游生产公司可借助生产公司的储量增加它的天然气输送量或提高管道利用率和利用年限，收购或兼并其他管输公司可扩大输气网络，扩大销售区域和销售量。如美国埃尔帕索公司1996年收购Tenneco等八个管道公司后，销售区域从得克萨斯州和西南部扩大至人口密集的中西部和东北部，输气量也跃至全美管道公司前列。另外，天然气配送业拥有丰厚的利润也是管输公司渗透的目标。电力公司间的兼并或收购最出乎人们预料，其目的是想向终端用户联合配送天然气和电力，以向多元化能源供应商发展。
(2)优化利用管输能力、提高效率、降低单位运营成本
提高效率，降低成本是管输运营永远的主旋律。由于天然气管输费受到严格管制，管输公司不可能总是靠提高运价来维持高成本运营或增加收益，而只能依靠充分发挥现有管道的输送能力或通过高质量服务标准和服务水平吸引或留住用户，或通过增加管道输送量等来降低运营成本。如英国Transco管道公司1992—2000年管输量年均增长了8％，而年均单位运营支出却下降了11％。再就是利用高新技术，例如采用SCADA数据监测采集系统和场站遥控操作技术减少人工成本，提高劳动效率。
(3)成立营销子公司
放松管制后，天然气管道公司不再被允许从事天然气销售服务，因此许多管道公司便开始成立天然气营销子公司。天然气营销公司是不受管制的公司，主要业务是为顾客提供购气、供气、储气、连续或可停输气方式下的捆绑式服务。美国FERC636号令实施后，提供天然气服务的这种营销公司的数量不断增加，而且许多营销公司都是管输公司、地方配气公司或天然气生产者的子公司。
(4)开展网上管输交易(电子商务)
为了维持市场份额同时降低交易成本，管输公司必须找到更加有效的交易方式，因特网交易的推出实现了这种可能。目前，网上电子商务作为管输公司的日常运营方式正迅速发展，并将成为更综合完善的交易手段。
(5)注重员工培训，提高劳动生产率
一支训练有素、技能高超的员工队伍是管道公司提高服务质量、确保管道安全平稳运行的关键，因此国外管道公司都十分重视员工素质和技能的培养与提高。员工培训包括持证上岗培训和定期的新技术、新理论培训等。加拿大省际管道能源公司1994年成立了一个技术咨询服务公司，专门为本公司和世界各国管道操作人员进行系统的管道操作和理论学习与培训。
四、认识与建议
近年来，我国天然气管输业无论在管道里程、输气能力还是输气量方面均发展迅猛，对发展区域天然气市场和建立全国性天然气市场起到了积极的推动作用。但与国外发达国家相比，目前我国对天然气管输业的管理还存在一些误区和不足。例如，国家至今没有设立专门的行业监管部门；管制方式还是在延用计划经济时期的管理政策或措施；相关法律、法规还有待制定或完善；没有把天然气管输业作为天然气从生产到销售的整个体系的一部分来对待；缺乏科学合理的天然气管输费制定机制，费率水平难于补偿管道建设投入和日常维护支出。此外，我国的天然气管输公司自身在加强科学管理，降低成本，提高运营效率和效益方面也还都大有可为。
为此，建议国家设立专门的天然气行业监管部门或机构，统一管理全国天然气的生产、供应、输送、配送和销售，包括制定全国天然气工业的中长期发展战略，拟定相关的政策，如价格政策、定价方式和程序等；尽早规范或制定与天然气管输相关的法规或管理办法，对管输费率实行“回收成本、合理盈利”的办法；对天然气管输业实行税赋优惠政策，减轻下游消费者的负担；逐步推行管输费按输能费和输量费两部计收的办法。
天然气管输业自身应加强内部管理，优化人员结构，重视员工的技能培训，减少人工成本，提高劳动生产率，降低运营成本。管道运行与调配应广泛采用现代监测、监控和数据采集技术，优化利用管输能力，发挥管道的输气潜力。积极介入天然气终端销售领域，培育新的利润增长点；重视天然气地下储气库的建设，缓解输气高峰期的管道运行压力。
据《国际石油经济》
