在党的十四届三中全会首次明确建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向、十四届五中全会和十五大提出要从战略上调整国有经济布局、对国有企业实施战略性改组的基础上，党的十五届四中全会正式确定了到2010年国有企业改革和发展的目标：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增长，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。党的十六大提出，继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。重温十四届三中全会以来党中央关于国有经济改革与发展的重大论述，本届政府推进国有经济改革和发展的任务可否明确为：抓住国有经济布局和结构的战略性调整、建立现代企业制度和完善国有资产管理体制3个关键环节，到任期末基本实现十五届四中全会所确定的2010年国有企业改革和发展的目标。为此，需要在以下几个方面做出不懈的努力。
一、制定规划，分类指导，切实推进国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组
如果以企业规模为纵轴、以行业性质为横轴，国有企业可以划分为以下4类：
（一）非重要行业和关键领域的国有中小企业 从全国总体情况而言，尽管改制和改组过程中有种种的不规范，也产生了恐怕为数不少的国有资产流失，但非重要行业和关键领域的国有中小企业大部分已改制为股份合作制（其中不少原经营者已经持股）和其他形式的混合所有制企业，国有企业战略性改组和国有经济布局战略性调整的任务接近完成。今后工作的重点主要是做好劳动关系、历史债务等方面的善后和规范工作，防止出现不利于社会稳定的事件，并在此基础上，在鼓励发展多种所有制成份的范畴内，支持其健康发展、公平竞争。
（二）重要行业和关键领域的国有中小企业 按照十五届四中全会对“重要行业和关键领域”的界定，无论涉及国家安全的行业、自然垄断的行业，还是提供重要公共产品和服务的行业，国有中小企业的数量都很少，不是主要企业形式。至于支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，从定义上已经排除了中小企业。所以，对于这一类型国有企业而言，除个别的需并入相近的大企业以外，谈不上国有经济布局的战略性调整。
（三）重要行业和关键领域的国有大企业 从行业性质讲，这类企业是需要提高控制力的企业，从企业规模来看，这是需要抓好、做大、扶强的企业。近年来国家对搞好这类企业采取了不少措施，尤其在企业重组、分离分流方面取得了不少进展。但从总体上看，这类企业存在的突出问题仍然是办社会负担重、冗员多、核心竞争力不强、主业不突出、管理体制不顺等，通过资产重组和“三改一加强”多种手段，推进这类企业的战略性改组仍是未来几年国有企业改革和发展的重要任务。
从各国的经验和我国的实践看，即便是国有经济需要控制的主要行业和关键领域，除极个别行业外（如军工和造币），也不是国有企业独占市场，还存在不同比例的非国有企业（如电力、保险、银行）；除国有独资企业外，也存在国有控股和参股企业。在保证国有经济在主要行业和关键领域占控制地位的前提下，引进非国有资本特别是外资来改造这一类国有企业，既是进一步深化改革和对外开放的客观要求（有些是加入世贸组织的承诺），也是加快这类国有企业战略性改组的有效途径。为此需要制定这类企业战略性改组的规划，包括：
1.在十五届四中全会基础上，对三类行业和二类企业作进一步细化（如关系国家安全的都是哪些行业）；
2.每类行业国有资本最低持股比例；
3.社会资本和外资重组这类国有企业的程序和重组者的资格要求；
4.向社会投资者和外商转让国有资产的时段和次序设想，等等。
（四）非重要行业和关键领域的国有大企业 按照十四届五中全会关于支柱产业的界定和十五届四中全会关于重要行业和关键领域的界定，这类企业主要是纺织、轻工、化工、冶金、建材等竞争性行业的国有大企业和机电、汽车、石化等支柱行业重点骨干企业之外的大企业，这类企业是国有经济布局有进有退战略性调整和企业优胜劣汰、兼并重组战略性改组的重点。近年来这类企业的改革取得一些进展，如吸引多元投资，分离分流和兼并破产等，但与中央提出的目标要求看，改革的步子太小、有进有退太慢。主要表现为：
1.全党对在非重要行业和关键领域大力推进国有经济有进有退调整的认识还不一致。
2.缺乏对这类企业进行战略性调整的规划，缺乏统一的透明的调整程序和政策。
3.社会资本和外资新增投资等形式多，国有资产存量、国有股份转让形式少。
加快国有经济布局的战略性调整，在很大程度上主要是指这类企业而言的。是否勇于、敢于和善于推进国有经济布局的战略性调整，关键就是大力推进非重要行业和关键领域大企业的改革，而其重中之重则是中央所属大企业的改革。
二、建立预算，明确渠道，进一步促进国有企业优胜劣汰机制的形成
无论国有经济布局的战略性调整，还是国有企业的战略性改组，都会涉及企业和人员的退出与安置，从而产生大量的资金开支和改革费用：
（一）与退出企业或退出部分生产经营能力（包括企业破产关闭、被兼并、主业分立和辅业改制等）有关的资产损失 根据笔者的分析，国有企业实际不良资产率在15%左右，2001年末国有企业资产总计为16.67万亿元，据此推算，2001年不良资产约为2.5万亿元，2002年的不良资产当在2.7万亿元左右。
（二）退出企业或退出生产能力所涉及的银行贷款的核销 2002年我国商业银行不良贷款率（按5级贷款分类）约为25%，已形成损失的约为6%左右。如按2002年末金融机构贷款余额13.1万亿元的60%投向国有企业计算，国有企业不良贷款约1.97万亿元，已实际形成的贷款损失约为4700亿元。
（三）与退出企业或退出生产能力有关的人员安置费用，包括解除劳动合同之经济补偿金、对职工各项历史债务（欠发工资、欠发医药费、个人集资等）、拖欠社会保障交费（养老、失业和医疗） 据辽宁省试点的情况，下岗职工与失业人员并轨，解除劳动关系，人均经济补偿金8250元，人均历史拖欠6463元，各项合计人均14713元。据国家统计局今年4月统计，到一季度末，全部城镇国有单位不在岗职工1156万人（此口径不同于劳动保障部统计的城镇国有企业下岗职工口径），如按辽宁省试点水平，1156万不在岗职工解除劳动关系，约需资金1700亿元。即使是按劳动保障部统计的2002年底600万下岗职工推算，安置费用也在900亿元左右。如再加上未来几年新增分离富余人员的安置，总安置费用可能超过1500亿元。
（四）企业分离办社会职能（厂办学校、幼儿园、医院和派出所等）需补贴给地方政府的费用 据财政部统计，2001年国有企业共有中小学13166个，当年实际支付教育经费117.3亿元；自办医疗卫生机构10108家，当年实际支付经费138.4亿元，自办公检法机构和消防机构4818个，当年实际支出经费52亿元，经办其他社会职能机构6611个，当年实际支出经费114亿元。另外，企业办社会年末共有职工338.8万，按在岗人员年均工资1.29万元计，共发工资437亿元。5项合计858.7亿元，如未来几年分离一半左右的办社会职能，并支付3年经费，则总的成本为1288亿元。
上述4项合计，国有企业改革的总成本可能在3.5万亿元左右。（如包含大家过去已经议论较多的社会保障基金缺口，总成本可能超过5万亿元）。其中第一类成本需做账面核销，是已经发生的损失。第二类成本，需冲减银行呆坏账准备金，如因此降低了核心资本比率，按巴塞尔协议要求，须中央财政对国有银行补充资本金。第三类成本大部分是面对个人的实在的现金支付（除个别的资产顶抵外），是最需要抓紧筹集的。第四类成本是资金在不同的利益主体间转移，对国家形成比较大压力的是中央所属企业移交办社会职能而产生的中央企业和中央财政对地方的资金转移。
尽管上述估算是不完整的（未包括社会保障基金缺口）和粗略的（相当多靠推算和估算），但这些粗略和概约的数字给出的信息却是确定和准确的：第一，国有经济的改革，特别是企业的退出和人员的安置需要大量的资金支出，没有足够的资金筹集和财务处理，国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组将是纸上谈兵。第二，为了有效地筹集资金并及时拨付使用，须结合国有资产管理体制改革，由国资监管部门抓紧建立和编制专门的国有资本预算（或国有资产经营预算）。在这一预算下，国有资本的回报（股息、红利等）、国有资产的出售所得和国家财政的各项转移，以及以国有资本收益为抵押的发债收入，都进入预算的收入项。而有关国有企业改革和发展的开支，特别是企业退出和安置人员的费用都列入预算的支出项。各级人大一旦批准了当年的预算，国有资产管理部门就可以按照程序安排使用。这样一来，国有企业改革就有了专门的、稳定的和法定的资金筹集和拨付渠道，改变了多年来国有企业改革成本筹集渠道不稳定、一事一议、反复协调的窘况。
近年来，尽管国有企业净利润（净利润＝实现利润－所得税－股东损益）总额不断增加（2001年为1065亿元），但由于年初未分配利润为巨大负值（2001年为－6507亿元），在提取了补充流动资本、法定公积金等项目后，可供投资者分配的利润仍为负值（2001年为－6426亿元）。所以除国家持有的普通股和优先股可分得部分红利外，国有企业从利润中上缴国家所有者的投资回报，在较长的一段时间内将为数很少，真正能解决实际问题的仍将是国有资产的变现收入和国家财政的专项转移。所以，即便是开始编制国有资本预算，在初期仍应需要由各级财政划拨必要的改革费用。
三、深化改革，支持重组，推动主业突出、核心竞争力强的大企业和企业集团的成长
我国积极发展大企业和企业集团的工作始于上世纪90年代初。十几年来，无论是列入试点的大企业、企业集团，还是新成长起来的大企业和企业集团，自身实力都有了长足发展，但也要看到，我国大企业和企业集团在改革和发展中仍还存在不少问题。未来几年，为了在培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团方面迈出大的步子，需要在以下几个方面加大工作力度。
（一）加大企业集团母公司层次产权改革力度，力争到2010年，竞争性领域的企业集团母公司基本改造为多元股东的公司 多年来的实践证明，在国有独资公司内很难真正建立现代企业制度。母公司要加快现代企业制度建设，形成有效的法人治理结构，根本措施是加快产权制度改革，引进多元投资主体。第一，大企业和企业集团母公司与国外大公司等战略投资者进行合资或重组；第二，允许国有企业之间、国有单位与国有企业之间交换一定数量的股权、产权。这样做既不减少国有股份的总比例，又形成了多元股东，还有助于主业相近企业形成符合竞争法规要求的战略联盟；第三，将部分母公司股权划归社会保障基金持有，或委托四大资产管理公司等投资机构持有。
（二）将业务重组和母公司体制理顺结合，加快构建以资本为主要联结纽带的母子公司体制 我国相当多的企业集团，尤其是由行政总公司改组而来的企业集团，是靠行政隶属关系而非资本纽带结合在一起的。子公司间业务没有梳理，研究、开发和营销机构没有整合，母公司只是一简单的管理层，并且增加了管理层次和管理费用。对于这类集团公司，改革方式有二：第一种是按产业链条对所属子公司业务进行梳理，对研发、营销机构进行整合。在此基础上，逐步将子公司改造为生产中心，母公司向实体公司过渡；第二种是对那些子公司业务不宜整合的集团公司，将母公司逐步改造为纯粹控股公司。子公司是独立的法人实体，母公司作为出资人代表，进行资产监督和资产运营。
（三）稳妥推进同一所有者所属的相近企业之间的联合重组 发展企业集团，总的要求是以企业为主体，以资本为纽带，通过市场来形成，不能靠行政手段勉强撮合，这是必须坚持的基本原则。但是，对于那些同属一个所有者、企业间业务相近、又有联合重组愿望的企业，还是应该发挥同一个所有者在更大范围重组资产的积极性和主动性，以提高国有资产调整和重新配置的效益。这方面，未来几年主要是发挥国资委推动中央企业重组联合的作用。
（四）大力推进企业集团的财务信息化管理 财务资金管理信息化是提高企业科学管理水平的重要途径，对企业集团尤为重要。因为企业集团所属单位众多，管理层次多，信息失真、资金散乱、监督不力等问题表现得更为突出。在某种程度上，企业运用计算机、局域网和财务软件等信息手段，提高企业财务资金信息化管理水平的能力，已经成为企业集团健康发展的关键。未来几年，要继续在推进企业管理信息化方面狠下功夫，争取到2010年所有大企业和企业集团都建立起以财务管理为中心、以计算机、局域网和先进管理软件为支持的企业管理信息化体系。
四、多元产权，强化治理，加快建立现代企业制度的步伐
十年来，我国的现代企业制度建设在政企分开、公司制改造、法人治理结构形成和加强管理等方面都取得了不少进展。同时，也还存在一些问题。一是从产权关系上看，尽管不少企业都进行了公司制改造，但国有独资公司偏多，即便是投资主体多元化的，甚至上市公司，国有股比重偏高。二是从所有权与经营权关系上看，出资人不到位，内部人控制现象突出，所有者权益受到不同程度的侵蚀。三是从股东关系上看，中小股东权益得不到保证，控股母公司与上市子公司的人事、财务等没有真正分开。四是从内部治理结构看，股东会、董事会、监事会、党委会、董事长、总经理等诸种关系没有完全理顺。在大企业中，党管干部与董事会依法选聘经营者的关系还有待更好地处理。为了在2010年前建立起比较完善的现代企业制度，需要在以下几个方面迈出更大的步子。
（一）采取多种形式加快国有产权的规范转让，逐步减少国有独资企业和降低国有股权的比重 未来几年要进一步解放思想，大胆探索，通过国有资产规范和有序的流动转让，一可为国有经济的战略性调整筹集资金；二可改善国有经济布局，提高国有资产配置效益；三可提高国有资本的控制力和带动力；四可为深化公司制改革创造多元产权基础。这里要抓好以下几个环节：第一，审批环节。国有资产的交易、转让、流动、处置是所有者的权限，是出资人的职责，而非厂长、经理职能。所以国有资产的任何处置，都必须经国有资产的所有者或所有者代表审核批准。第二，评估环节。国有资产的转让必须经过具有资质的评估机构科学评估，并得到出资人对评估结果的认可。第三，交易环节。重大资产交易活动原则上应在资产交易中心（产权交易所）等公开透明的交易平台进行，并充分利用互联网发布交易信息，以增加交易对象，透明交易程序，形成合理价格。
（二）进一步完善法人治理结构，确保各类出资人权益，减少内部人控制 保护所有者权益、减少内部人控制从大的方面讲有三：一是发展资本市场，通过股票市场价格变化给经理阶层以经营压力，使其努力改善经营。同时给投资者以买卖股票的形式选择经营者的机会。二是会计制度的规范和透明，严格信息审核和真实披露。三是完善法人治理结构，将各类所有者的监督进入和硬化到企业内部。第一，真正明确和落实股东会的权限。所有投资者组成的股东会是企业最终所有权的拥有者，董事会受股东会委托决定企业重大事项。董事长是董事会的召集人，做出重大决策要经董事会授权。第二，监事会只能向股东会负责，而不能对董事会负责，它要监督董事会和经理层是否忠于职守，维护广大投资者的利益。第三，增加外派董事和独立董事数量，提高独立董事职业素质和专业素养，强化其权利与责任，以使其真正代表中小股东权益，防止大股东和经营层对中小股东权益的侵犯。
（三）切实推进控股母公司与上市公司“人、财、物”三分开，割断控股股东侵害中小股东权益的渠道 大股东侵害中小股东权益的状况，在由国有企业改制上市的股份公司中表现得最为突出。国有企业为了达到上市要求，往往把优质资产剥离出来重组上市，而把非主营业务、一般资产、大部分债务留在控股母公司手中。控股母公司为了生存，不得不利用控股股东的地位，通过关联交易、代为担保等方式，谋取不适当的利益，从而侵害了上市公司其它股东的权益。要从根本上解决这方面的问题，一是继续坚决落实中国证监会有关规定，真正把控股母公司与上市公司从人事、财务、资产等方面彻底分离，更为重要的是要尽力避免这种“活一个上市公司，死或半死一个母公司”的上市方式。为上市需剥离的资产，最好结合安置部分职工，通过规范改制，成为独立的经济实体。实在不行，放入子公司级的存续公司，然后再对存续企业进行不同形式的改制重组。
（四）进一步改进和完善党管干部原则 坚持、改进和完善党管干部原则，最为关键的是把坚持党管干部原则与出资人机构依法选派产权代表和董事会依法选聘经营管理者结合起来，抓好产权代表选派和经营管理者选聘两个环节。
产权代表选派是所有者或出资人的一项重要职能，是确保出资人到位，减少内部人控制的重要举措。要结合这次国有资产管理体制改革，根据出资人权利、责任、义务相统一的原则，把依法选派国有资产产权代表的职能，完整、统一地交给国资监管机构。为了体现党管干部的原则，可由国资机构的党委对产权代表的任职资格、本人条件进行审查和确认。
经营者选聘是董事会的重要职责。从方向上看，不仅不应由党的部门选派经营管理者，也不应该由国资监管部门直接选派经营管理者。这样做导致总经理事实上对组织部门或国资管理机构负责，从而使董事长与总经理极易产生矛盾，限制、影响了董事会、董事长职权的履行。所以，未来几年，要把董事会依法选聘经营管理人员作为改革的重点，引入市场机制，形成经理人市场，强化经营管理人员的市场意识和职业意识，从制度上保证董事会与经营者的聘用、委托关系。这种产权代表与经营者派出的选聘方式，同样适用于企业集团（母公司）与控股子公司。亦即国有母公司只能按其持股比例向子公司选派产权代表，而由包含母公司国有产权代表在内的董事会依法聘用经理人员，不宜由集团公司党委直接决定和任命子公司经营管理人员。
五、自上而下、依法有序建立和完善新的国有资产监督管理体系
如果说上届政府在推进政企分开方面，迈出了非常明显和重大步伐的话，本届政府组建之初就根据党的十六大要求，在解决所有者职能分散行使和出资人不到位等问题上迈出了意义重大的一步：组建权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产监管机构。未来几年，主要的工作就是把这一体制自上而下，依法有序地建立起来，切实履行好出资人职责。从目前的认识看，有以下几点需要逐步考虑解决。
（一）在中央一级，设立或明确一到两家国有资产投资机构 从国资委所监管的196家企业情况看，由于大部分监管企业规模较大，母公司、子公司众多，所以实行由国资委直接授权被监管企业对拥有的国有资产进行投资和运营的二层体制是合适的。但由于以下原因，即第一，部分被监管企业重组任务较重；第二，国资委似不宜直接进行具体的资产经营活动；第三，具体的资产经营活动需要专门的投资人才等，最好由国资委设立一到两家国有资产经营机构，受国资委委托或由国资委划拨产权，具体从事相关的资产重组、收益投资等活动；亦可委托现有的信达等4家资产管理公司从事相关的资产经营活动。
（二）建立全国联网的国有资产交易平台 设立国资监管机构不仅是促进国有资产保值增值，还要积极推进国有资产的重组，提高资产配置效益，所以国有资产的交易活动将会愈来愈多。为克服目前比较普遍的交易不规范、不透明所引致的国有资产流失现象，今后大宗国有资产交易原则上都应在公开透明和集中的产权交易平台进行。为此，建议将上海产权交易所和北京产权交易中心交由国资委监管，并将其发展为全国性的资产交易平台。
（三）将县级政府持有的国有资产委托地市级国资机构代为监管 这轮国资体制改革明确中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，不少县级政府担心其所属国有资产被上收，可能会出现县级政府争相转让、变现其国有资产的现象。为防止这一情况的出现和蔓延，可由县级政府将其国有资产委托地市级国资机构代为监管，其最终所有权、资产收益仍由县级政府拥有。
（四）着手研究行政性国有资产管理体制的改革 资源性国有资产、经营性国有资产和行政性国有资产是国有资产的三大存在形态。现在纳入国有资产管理部门统一监管的只是部分经营性国有资产（不含金融类）。其中行政性国有资产不仅数量庞大，而且权益流失严重，各单位占有也苦乐不均。未来几年，在总结经营性国有资产监管经验的基础上，应抓紧研究行政性国有资产管理体制的改革。作为过渡的一种形式，建议先将国家机关、行政事业单位所使用的公房产权划归各级国资委所有，现有使用单位按其占有面积、地段等因素缴纳租金。国资委将收缴的租金划转财政，再由财政会同有关部门按其编制人员数确定和拨付各个单位的办公用房经费。
据《经济参考报》
