编者按：
遵照国家《矿产资源法》和中央、省的部署，陕北石油开发秩序整顿工作已历时４年多了，４年来，取得了一定成效，也出现了一些矛盾。由于历史原因在陕北石油开发中，一些投资商规模、缺乏开采技术，急功近利，一度造成了混乱局面：资源浪费、生态环境恶化，冲击原油成品油流通秩序等清理整顿事在必行。整顿陕北石油开采秩序是国务院赋于当地政府的职责，保护石油资源和环境是当地政府的职能。位于陕北的榆林市在此方面所在的工作是艰苦细致的，也有成效的。他们本着尊重历史，着眼未来，考虑投资商的利益，又依法整顿，已经出现了很好的局面。我们相信，通过他们进一步深入细致的工作，化解各种矛盾，一定会彻底扭转当地石油开发的混乱局面，尽快完成中央、省部署的石油清理整顿任务。
石油资源的权属问题，从《宪法》到具体的《矿产资源法》都明确规定属于国家所有，可是最近在陕北，当地政府收回石油的开采权的时候，却有不少人站出来，提出了这样那样的理由进行质疑责难。提出质疑是正常的事情，问题不辩不明。我们可以一一展开来分析。
一、陕北石油工业的来龙去脉
１９０４年，清政府在延安创办“延长石油官厂”，后更名为延长油矿，中国陆上第一口油井，第一个炼油厂遂诞生于此。三四十年代，延长油矿为我党粉碎国民党的经济封锁做出了重大贡献。建国后，延长油矿先是上划中央，由于亏损，在１９６６年下放地方，当时年产原油仅１．２１万吨，但这已算是当时陕北地方政府的重点工业。７０年代，陕甘宁石油会战后，长庆勘探局进入陕北；到了８０年代中期，由计划经济到市场经济，大环境发生了翻天覆地的变化，加之地方政府“小步快跑”，石油工业的盘子越做越大，此时好比有了“小日子”的哥俩，既然一个锅里吃饭，就有了你多我少，经济上谁也绕不过去。中央政府出于尊重历史，照顾感情，迁就现实，从政策上对长庆、地方两家共同开采资源的事实，遮遮盖盖留些口子。加之当时体制改革的浪潮汹涌澎湃，从农村土地承包制，到一步步的国企改制，无不是突破当时法律政策的框架，但却最终一一得到中央政府的认可，并在全国加以推广。在这些成功案例的暗示下，在“中央只给政策不给钱，就看地方会用不会用”之类话语鼓动下，不少地方政府都充满了“犯规”的冲动。陕北地方政府概莫能外，纷纷将发展地方经济的劲头集中在石油工业。各个产油县组建了石油公司，并且大张旗鼓的招商引资，一时间黄土高原上旌旗摇动，钻机轰鸣。１９９７年国家重新修订颁布了《矿产资源法》，坚定而且明确的将矿产资源开采权完全集中在有资格证的企业手中，彻底封死了地方无资质的小企业开采石油的制度缺陷。但此时石油工业已成陕北地方政府及群众的重要甚至是支柱财源。干部职工工资的按月发放有了保证，城镇农村居民的收入有了很大提高，老人看病有了钱，孩子能交得起学费，姑娘、小媳妇们的衣服也开始穿得花花绿绿，本地及外来投资商已形成一定规模，有的已经获取了巨额利润。诸多利益主体的期望，以及地方政府抓经济工作的“路径依赖”，陕北石油开采主体混乱的局面很难立即刹车。于是地方政府便一天拖一天，一任推一任，谁也不想在自己手上断了这条财路，捅开这个马蜂窝。后来，中央电视台对陕北石油乱开采的情况，做过几次深度报道，中央领导也先后几次严厉批示。陕北石油工业低水平徘徊、对资源浪费严重，对自然环境影响极大等问题终于引起了现任地方政府领导的高度重视，他们终于痛下决心，坚决收回油井“三权”，补偿投资商的利益，提升陕北石油工业的产业层次。但是，陕北石油开发好像是一次西部淘金，巨额利润使一些富有冒险投机精神的“油老板”，不顾政策风险、技术风险在此倾注了大量资金，有的已经收回成本，坐收暴利；有的则像是赔了血本的赌徒，继续寻找冒险投资的机会。
当地农民年均收入仅１３００多元，不吃不喝一家几口，每年不过几千块钱，石油开采动辄几十万、几百万的投资，当地农民想不都不敢想。与地方政府收回石油开采权冲突最激烈、最直接的就是那些“油老板”，群众只不过是雇用的临时“演员”。
二、我国石油产业的市场准入制度，法律、政策界定清晰明确
不同的产业有不同的市场准入制度。就我国石油产业而言，它的产业“门槛”既有技术的又有经济实力的，但是最关键的还是法律政策的限制。
在陕北地方政府着手清理无资质的开发商时，有学者提出“在十六大报告中认为要‘放宽国内民间资本的市场准入领域’，‘创造各类市场主体平等使用生产要素’的大背景下，民间投资的准入领域（或禁入领域）应当进一步具体化和细化”的质疑。其实，石油产业的市场准入制度，政策、法规的规定是清晰明确的。从《宪法》到《矿产资源法》都明确规定“矿产资源属于国家所有”，“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，“勘查、开采矿产资源必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权、并办理登记”，“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”。而且国务院办公厅及下各部也先后出台“国办发（１９９９）第３８号文件”、“国经贸石化（１９９９）第１２３９号文件”等相关政策，三令五申反复强调，并自２０００年以来，国家有关部委先后７次到陕北督查石油的清理整顿工作。陕北的县级政府虽然曾有经过一些吸引投资开采石油的“土政策”，但是市场经济是法经济，一切经济活动必须遵守法律，而且大政策管小政策，提出来与同仁们探讨，或者希望引起决策层的注意无可厚非。但是，绝不能以正在讨论中的观点，作为评价现行政策的依据。总不能让实务部门的同志，撇开现行的法律政策，按照学术论文去做吧。
三、陕北当地政府着力整顿石油开采秩序的举措，完全符合社会主义市场经济体制改革以及产业政策的发展方向
十六大报告在讲到国家基本经济制度时，第一段话便是说要“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。”石油是国家重要的战略资源，石油产业是“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”，我国每年近７０％石油依赖进口，国际上为了石油不惜刀兵相见，石油作为工业国家的血脉，国家没有道理不纳入计划内，统一规划，合理使用。
十六大报告中还明确指出，“要走新型工业化道路……走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”石油工业，对自然环境影响非常大，从勘探开采到运输加工，必须要走“开发与保护相结合，当前利用与可持续发展相结合”的路子。石油工业无论勘探、开采还是提炼加工，对技术要求非常之高，那些没有开发资质的企业，在开采以及提炼过程中对石油资源浪费严重。当前地方政府收回“小井队”的石油开采权，统一交由有资质的大型石油企业整体规划，合理开采，是完全符合国家产业政策的。莫非还要听任那些开采率不足百分之五、六的“小井队”，加工提炼率不足３０％的“小炼油”继续糟蹋和浪费国家宝贵的战略资源吗？
四、陕北地方政府收回石油开采权的行为，于法有据，合情合理
在陕北从事石油开发的企业大体有三种情况：一类是具有国家授予石油勘探开采资质的企业；一类是不具备资质的地方国有性质的企业；一类是不具备资质的私营企业。第一类不在清理整顿的范围，第二类地方政府采用了划拨的办法，将它闪组建到有石油开采资质的大企业中去；第三类地方政府采取了收回开采权，并视其损失给予补偿的办法。存在争议的是第三类情况。一些“油老板”就提出“当地政府收回私营企业石油开采权的行为是违法行政”。
合同履行过程中，一方提出终止履行，另一方如果不同意，可以要求赔偿损失，也可以要求继续履行合同。但是这种解决民事纠纷的办法，在收回石油开采权这一事件中，却并不适且。因为双方签订的是行政合同，而不是民事合同。
行政合同是为了实现行政管理目标，行政机关相互之间或者行政机关同行政管理相对人之间，经双方协商一致，签订的合同。从陕北地方政府与开发商之间签订的合同来看，首先，双方的方体不平等，一方是政府，一方是开发商，是否准许打井，在那个区块打井，产出的油如何处理等都在合同中做了明确规定，开发商必须无条件的按照当地政府的要求执行，这是行政管理相对人对行政行为的服从，而非商家之间谈判与协商的结果。民事合同最基本的特征便是双方地位平等，而不是管理与被管理者的关系。第二，从合同内容来看，在合同中当地政府对投资商手续的办理、开采油井的距离、区位划定后开采的期限等等，都作了详细的规定。从这些内容我们可以看出，这是地方政府对石油开发商们的以公共利益为目的的行政规划，是具体的石油开采政策。而不是两个平等民事主体之间以盈利为目的，经协商所达成的合意。第三，从合同的客体来看，合同名为“合作开发合同”，但是关于石油的勘探、开采、销售、采购、安装设备、资金投入、利润分配等等都未做商定，却就开发商对政策应交纳的税费、管理费的基数以及比例等规定详细，试想有哪个商人有权利就税费、管理费等情况作为协商内容呢？所以该合同指向的法律关系客体是“石油开采的行政管理与被管理行为”，而不是“双方的商事合作行为”。
综上分析，当地政府与石油开发商之间签订的合同是行政合同。依照行政法原理，作为合同一方主体的行政机关在合同中享有指挥权、检查监督权、单方面变更或者解除合同权，对另一方还享有制裁权。这是为维护公共秩序而赋予行政机关的必要权力，“公共利益不受私人利益的约束”，是现代公共行政的一条基本原则。因此，地方政府为执行《国家矿产资源》，贯彻中央政策，解除与石油开发商之间的协议，收回石油开采权的行为是完全符合法律规定的。当初陕北地方政府与引进的石油开发商签订合同时，签订的时间都在５－８年之间，地方政府考虑到签订合同当时的历史因素，从解决问题的角度出发，承认开发商们已经取得的利润，并依据当初签订合同的开发年限，按照油井平均出油量及市场平均价格进行估价补偿，完全合情合理。
再说，退一万步讲，既便依照“油老板”所言，依据《合同法》来处理这起纠纷，他们所签订的“合作开发合同书”也是无效合同，没有法律效力，不受法律保护。我国《合同法》第五十二条第五款、第五十六条、第五十七条明确规定：合同内容“违反法律、行政法规的强制性规定”的为无效合同，“无效的合同自始没有法律约束力”。投资商们所签订的“合作开发合同书”违反了“矿产资源属于国家所有，由务院行使国家对矿产资源的所有权；开采矿产资源必须要经批准取得探矿权、采矿权；而且必须具备符合规定的资质条件”，这些法律禁止性规定，属于无效合同。对于无效合同，《合同法》第五十八条明确规定：“合同无效或者被撤销后，依该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。据此规定，投资商们开发石油所取得的全部收益应悉数退出，并依其过错程度承担所产生的实际损失。
六、恪守信用绝不是将错就错，一错到底
有一句商谚说，“诚实是最好的竞争手段”。的确，在市场经济条件下，信用的重要性怎么强调都不为过。信用有伦理信用和市场信用之分。我们经常讲的为信守诺言，抱拄而死的尾生的故事，它说的是伦理信用。甲、乙双方签订了经济合同，但是因为情况发生了变化，甲方不能或者不愿继续履行合同，所以甲方便主动按照合同约定向乙方支付了违约金，然后停止了对合同的履行。在这个故事中，甲方同样遵守了信用，这叫市场信用。市场信用强调的是对“游戏规则”的遵守，而不是简单的“说话算数”。
在收回石油开采权的过程中，有的批评地方政府说“政策反复，不守信用，会影响到投资环境”。其实这个责难是经不起推敲的。如前分析，县级地方政府同投资商所签订的合同内容违反了有关法律规定，后来地方政府行使行政合同的单方解除权，并对行政合同相对方给予补偿，怎能说是违法行政，又怎么能扣上失信的帽子呢？难道地方政府将错就错，无视违法，一错到底，才是恪守信用？在市场经济条件下，遵守国家法律和政策，在法律和政策的范围内从事经济活动时遵守信用的最基本的标准。
据《四川新闻网》
