内蒙古自治区于2011年正式启动国家草原生态保护补助奖励机制。这一机制启动后，“十二五”期间国家和内蒙古自治区各级财政用于内蒙古草原生态建设的投资总额将达275亿元左右。图为内蒙古呼伦贝尔大草原。（吕月平 摄）
2012年1月底，在安徽、浙江两省交界处的新安江水面上，安徽黄山市和浙江淳安县环境监测站的工作人员进行了首次联合取水监测。据了解，以后皖浙两省都将根据这一断面的平均水质监测数据，来决定由谁来支付给对方生态补偿金。
发源于安徽黄山市境内的新安江流域总面积达到11674平方千米，流入邻省浙江后，汇成著名的千岛湖，是我国长三角地区重要的战略备用水源，上下游该如何履行好保护和治理的责任一直是困扰两地政府的问题。皖浙两省此番跨省合作，标志着全国首个跨省流域生态补偿机制进入了操作阶段。
生态补偿机制是什么？它会给化工等产业布局带来怎样的影响？带着一系列问题，记者采访了我国几位研究生态补偿机制领域的专家学者。
生态补偿机制是什么？
“如果仅从字面上看，很多人都以为生态补偿机制是一家污染企业向另一家受害企业所做的赔偿。事实上，在我国这大都是一种政府财政补偿行为，并不是企业之间的赔偿。”国内长期从事生态补偿机制研究的中国环境规划院孟博士在接受记者采访时指出。
“更简单地说，生态补偿机制就是谁污染，谁治理；谁受益，谁补偿。‘谁污染，谁治理’指环境破坏者付费补偿修复环境，比较容易理解，很多地方政府也都有相应的条例落实。而目前对于各地政府关键是怎样理解‘谁受益，谁补偿’，即环保受益者向保护者的补偿。”孟博士告诉记者。
孟博士说，以新安江流域生态补偿为例，多年来为了保护新安江流域生态环境，上游黄山市累计舍弃了40多个投资额达40亿元的污染企业入驻，彻底关闭了造纸、印刷、水泥等污染严重的企业，以旅游业等第三产业为主，与下游地区的浙江相比，工业化、城镇化进程延缓。也就是说上游为了生态环境，在产业发展上做了牺牲，下游浙江从中受益后应对上游区域进行适当补偿。即政府间通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予的经济补偿。”孟博士告诉记者。
那么补偿手段是什么？补偿资金又从哪里来？
据记者了解，相比国外，我国对生态补偿机制的探索起步较晚，目前补偿领域主要集中在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发区以及流域水环境保护这四个领域。
大面积的森林、湿地、草原重要生态功能区和国家级自然保护区等生态系统的补偿主要由中央政府解决。2004年，国家建立了中央森林生态效益补偿基金制度，对森林保护者采取补贴，平均标准为每年每亩5元。到目前，中央财政森林生态效益补偿面积扩大到12.59亿亩，草原生态保护补助奖励机制覆盖了全国64%的天然草原。
矿产资源开发生态补偿一般是由当地政府和利益相关者共同解决，按矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，用于治理开发造成的生态环境问题。比如，浙江省对新开矿山，通过立法建立矿山生态环境备用金制度，按单位面积采矿的破坏面积确定收费标准，由所在地国土资源管理部门收取。截至目前，全国有31个省、自治区、直辖市建立并实施了矿山环境治理恢复保证金制度。
而流域水环境补偿目前基本上是局限于某一行政辖区，如政府直接拨款对城市饮用水源地进行保护。
纵观这四个领域的补偿方式，中国工程院院士李文华表示，生态补偿方式可分为政府补偿和市场补偿两大类。但根据目前我国的实际情况，政府补偿机制仍是开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制有很多种形式，比如说财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等。目前财政转移支付是其中常用方式。
“在这几个重点领域中，建立流域水环境补偿机制是较为复杂的。因为污染源往往具有分布广泛，污染物迁徙路途远、涉及面多等特点。尤其大部分河流都跨好几个省，补偿就更不好开展了。”中国科学院寒区旱区环境与工程研究所樊胜岳教授表示。
跨省流域补偿难在哪？
其实为建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制，我国已在这条道路探索前进多年。
以新安江流域为例。2005年3月全国人大十届三次会议上，中国水利水电研究院副总工程师何少苓等代表联名提交了《关于在新安江流域建立国家级生态示范区和构架“和谐流域”试点的建议》。
2010年11月，财政部、环境保护部联合下达新安江流域水环境补偿机制启动资金5000万元，主要用于黄山市开展新安江水源地环境监管，实施新安江水环境保护重点工程等。
2011年3月，财政部、环境保护部正式启动新安江流域水环境补偿试点工作，同时安排资金两亿元，专项用于新安江上游水环境保护和水污染治理。
2011年9月底，财政部、环境保护部会同皖浙两省历时两年多时间研究制定的《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》（下称《方案》）正式印发。
历时数年，全国首个跨省流域生态补偿机制终于进入了操作阶段。
据记者了解，目前，中国已有8个省份出台了流域水环境生态补偿相关规定，但进展缓慢。浙皖两省此举虽为全国跨省联合治理水环境污染，提供了新的解决方案，但两省在很多内容上尚未达成一致。
为何流域水环境补偿进展如此缓慢，要顺利推进到底要闯几道关？
第一，缺乏考核标准。
“最大的障碍就是协调问题。”樊胜岳教授告诉记者，如果一条河流在途径省内区域时造成污染，可由省政府出面进行协调，由下游的受害方向上游索赔。比如福建省建立了省内生态补偿机制后，由福建省委党校胡熠、黎元生两位教授用生态重建成本分摊的方法计算得出闽江下游（福州）应补偿上游（南平）1201.4万元，执行得很好。在省内的标准容易统一，比较好协调。但一牵扯到两省之间，官司就不好打。比如，一条河流上下游分别在两个不同的省区，没有全国性质的法规标准，上下游责任说不清，应该由谁主持公道呢？当时浙皖两省也曾为此争论不休。安徽方面认为在其境内，新安江是一条河流，该采用河流水质标准；而浙江方面认为，新安江流到境内已形成湖泊型水库，自然该用湖泊水质标准衡量。最终双方都能接受的方案是，把新安江2008年到2011年3年的平均水质作为评判基准，往后每年的监测数据与之相比，看水质变好或是变坏。
但浙江省有关方面仍然表示，按照现在的补偿计算公式，《方案》虽然以3年平均值为基本限值，但水质稳定系数却取值0.85。这就等于交界断面水质目标，安徽方面可以在近3年平均水质指标基础上恶化，预留排污空间。
而黄山市有关负责人表示，要为黄山未来发展留足空间。
第二，缺乏监测依据。
“地方政府为了追求GDP，难免对本地企业护短，只有统一的监测依据才能让上下游双方都服气，才能谈得上赔偿这个问题。”樊胜岳教授表示，为了提高监测的公信力，现在安徽和浙江开展了联合跨界断面的水体监测工作。来自两地的专家，每个月定期对监测断面进行高锰酸盐、氨氮、总氮和总磷四项指数的检测，同时将自动监测数据纳入到考核数据的采集之中，并将数据上报中国环境监测总站，一旦出现污染情况，上下游可以立即进行情况对比。
也有业内人士指出，跨区域生态补偿机制实施的不顺畅，表面上看起来是因为跨区域所带来的实施上的诸多不便，但根源在于没有建立起一个统一的有效调整相关方利益关系的机制体制，没有真正做到“利益共享、责任共担”。目前，“新安江模式”是全国最领先的，但最大难度仍然是上下游对“生态值多少钱”的一致。生态补偿机制的建立需要从法律的层面建立规范制度和标准，需要从行政的角度进行推进，使生态补偿步入正规化、制度化、法制化轨道，否则很难让上游地区放弃经济发展计划而去让下游地区受益。中国近30%的国土面积分布在十大流域或水域内，包括数千个大小不等的流域，许多流域的生态环境保护都面临环境与经济利益分配关系的错位问题，所开展的试点也只是其中一部分，还需要在机制上进一步研究并推进。
对化工行业有何影响？
“目前，《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》已于2011年11月16日经发改委主任办公会议审议并原则通过，待进一步修改完善后将上报国务院审议。《生态补偿条例》草案初稿也已形成，之后还将形成正式征求意见稿，通过网络、座谈等多种方式广泛征求社会各界的意见。”国家发改委西部开发司司长秦玉才2011年底表示，下一步将继续深入开展试点工作。在继续推进现有生态补偿试点的基础上，再启动实施一批生态补偿试点示范区。将选择一批重点流域开展流域和水资源生态补偿试点，在部分东部沿海城市开展海洋生态补偿试点，继续深化湿地和矿产资源开发生态补偿试点，在西北地区尝试开展荒漠治理生态补偿，启动中西部生态补偿示范区建设。
随着生态补偿机制在全国的推进，化工企业的布局选址是否会受到影响呢？孟博士表示，不是不让在上游建化工企业，关键是看化工企业能不能达到下游的环保要求，也将更考验地方政府对企业的布局安排。
一位安徽化企的负责人告诉记者，多年来政府对新安江的保护已经影响了安徽化工企业的布局。比如安徽的化工企业主要分布在皖中地区，而新安江地区靠近安徽南部地区，以旅游业等第三产业为主，出于产业布局的考虑，当地很少有化工企业，为数不多的企业上每一个项目，都必须通过省、市环保部门的批准，必须通过环保安监部门的行政许可，而审批制度也是尤为严格。相信随着生态补偿机制的推进，以后要想在上游地区建化工企业也许会更难。
“其实，远近不是根本问题，关键是是否达到国家的环保要求。”陕西省石油化工协会胡海峰会长告诉记者，以渭河流域为例，原有企业数量已经比较饱和，现在新规划的企业离流域较远。当地环保部门将依据国家有关的法规和标准，对企业在建工程和投产后排出的“三废”对环境的影响以及需要采取的措施进行更严格的预测和评估，并提出书面报告。只有通过这个评估，企业才能被获准建立和生产。此外，在日常生产中，环保部门还会不定期对企业的排污情况进行抽查。
而四川对工业企业布局也进行了调整。紫坪铺水库是成都市重要的饮用水源供应地，但他的存在限制了上游阿坝州的工业发展。于是成都在金堂县划出了一块区域，来发展阿坝州的工业，这就是成阿工业园区。通过异地发展工业，阿坝州也得到了相应的生态补偿。
也有业内人士指出，随着有关生态补偿机制法规的出台，政策的外部力量将逐步引导产业的科学布局，使各地政府在布局时，更充分考虑流域不同区段的生态要求，更合理地进行产业布局，以保护生态安全。
新年伊始，位于珠江上游的广西龙江河段发生镉超标污染事件，引发了当地及下游沿岸城市居民的担心。专家指出，随着全国生态补偿机制的建立，各地政府将会更将谨慎的布局当地产业。图为广西柳州市疾控中心工作人员对柳江水进行检测。（新华 提供）
