图为培训班现场
从渤海湾漏油到血铅事件，从云南曲靖铬渣倾倒再到广西龙江河镉污染，在公众的环保意识日渐觉醒的当下，频频发生的环境事故在给居民健康和生态环境带来威胁的同时，也越来越容易成为社会压力的引爆点，引发各方舆论的关注。在这样的形势下，实施了20多年却从未改动的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）开始遭受社会各界的考问。
2011年初，《环保法》修订被列入全国人大常委会立法工作计划；同年底，经十一届全国人大环境与资源保护委员会第二十七次全体会议审议，《环保法修正案（草案）》（以下简称《草案》）报送全国人大常委会；目前，该《草案》正在征集意见中。
作为排污大户的化工行业与环境保护息息相关，《环保法》的修订对行业日后的发展方向具有重要意义。已经形成的《草案》较之现行的《环保法》有哪些修改？这些修改又是否能形成对我国生态环境的终极保护？带着这些问题，记者采访了参与《环保法》修订的部分专家学者。
完善环境公益诉讼制度是此次《环保法》修订的热点问题。据媒体报道，云南省率先在多家法院挂牌成立环保法庭。然而，现实情况是，环保法庭“无米下锅”现象严重，大多数环保法庭都在审理非环保的案子。对此，云南省高院副院长田成有说：“首要问题是放宽原告主体，让任何人都可以来告。” （CFP供图）
不得不改
与现实脱节
与单行法冲突
与国际法不接轨
现行的《环保法》于1989年颁布。中华环保联合会环境法律服务中心督察诉讼部部长马勇在接受记者采访时表示，这部迄今已实施23年的法律已经远远不能满足目前环境保护的需要，其内容早已与现实脱节，到了不得不改的程度。
在去年召开的一次环保法修改研讨培训班上，全国人大环资委主任委员汪光焘也指出，环境保护工作发展到现在，理念、方法和内容都发生了重大变革。20多年来，中国特色社会主义市场经济体制已进一步完善，根据科技、经济发展和社会民生的诉求，提出对现行《环保法》的修改，是我国社会发展的必然要求。
“更为关键的是，《环保法》的许多条文不但与《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《放射性污染防治法》等多部单行法律相冲突，而且70％～80％的条文已经被新的环保单行法、相关法完善了。在很多环境诉讼案件中，我们都引用这些单行法律的条款，而不去用《环保法》的条款，因为后者的可操作性差。”马勇如是说。
据了解，从上世纪80年代开始，全国人大常委会根据污染防治的不同特点，相继制定和修改了《海洋环境保护法》（1982年通过，1999年修订）、《水污染防治法》（1984年通过，1996年修正，2008年修订）、《大气污染防治法》（1987年通过，1995年修正，2000年修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年通过，2004年修订）、《环境噪声污染防治法》（1996年通过）、《放射性污染防治法》（2003年通过）等污染防治法律。“这些单行法律都在不断完善，《环保法》也必须得改了。”马勇说。
此外，有学者还认为，我国的《环保法》与国际环保法规的发展趋势严重不对称，理应抓紧时机修改，与国际接轨。中国人民大学法学院教授周珂表示，与宪法、民法相比，环保法最具备与国际接轨的条件，立法目标也应从以往的“满足现代化建设的需要”改为“可持续发展”，并在环保与经济发展两者的协调关系上提出决策性意见。
正是上述种种形势所迫，近几年社会各界对于《环保法》修订的呼声就没有停止过。统计显示，从1995年第八届全国人大到2011年第十一届全国人大，全国人大代表共2353人(次)以及台湾、海南两个代表团提出修改《环保法》的议案共75件。环境保护部政策法规司司长李庆瑞曾表示：“无论是对于环境保护工作本身，还是对整个经济社会的发展，《环保法》的修改已经迫在眉睫。”
也正因如此，从2008年到2010年，第十一届全国人大环资委经过历时3年的调查研究，专题论证研究了《环保法》的定位问题，即当前法律实施中存在的问题，到底是因为法律本身制度设定不合理，还是执行不到位，或者根本就是政府部门不作为、没有去执行。2011年初，《环保法》修订被列入了2011年全国人大的立法计划。
方向正确
加入规划环评
细化排污收费
明确政府责任
记者拿到的一份《草案》显示，该《草案》共7章47条，修改主要涉及排污收费、限期治理、公众环境权益、环境监测、环境信息、跨行政区污染防治、政府环境质量责任制等方面的内容。相比于现行的《环保法》，突出的亮点主要在以下几个方面：
规划环评 《草案》首次加入了规划环评，提出对有关建设和开发利用规划、专项规划以及建设项目应当依法进行环境影响评价。规划编制机关在报送审批有关规划时，应当将环境影响篇章、说明或环境影响报告书作为组成部分一并报送规划审批机关。而在现行的《环保法》中，只有一句“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价”。
“《草案》能够加入规划环评，这是一个进步，也对一些地方的区域发展提出了更高的要求。只有对某个区域进行了规划环评，下一步才能考虑批什么项目，考虑某个项目加进来会不会超出环境容量。”马勇告诉记者。
排污收费 《草案》规定，国家实行排放污染物申报和收费制度。对排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，征收标准应当是达标排放标准的2～3倍；对经限期治理逾期未完成治理任务的，在停产、关闭之前，征收标准应当是达标排放标准的4～5倍；对国家确定的重点区域、流域和地方污染物排放标准严于国家标准的地区，可以在规定排污费征收标准基础上加收50％。
马勇分析认为，现行的《环保法》只是规定了排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位，应依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。“这就相当于排污收排污费，超标收超标费。而新的原则是超标即违法，而且对排污收费制度的进一步细化也更显合理。”
政府责任 马勇告诉记者：“在这方面以前就只有一条原则性的规定，很笼统，怎么负责、不负责又能怎样，都没有具体说明。《草案》则进行了强化，迈出了很重要的一步。”
通过对比，记者确实发现，在现行的《环保法》中，关于政府责任只有一句简单的“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。而在《草案》中，则强化落实政府责任，提出实行环境保护目标责任制和考核评价制度，国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对下级地方人民政府和同级环境保护行政主管部门及其负责人的考核内容。
环境信息公开 《草案》还首次提出，县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门，应当依法公开环境质量、突发环境污染事件以及环境行政主管部门的许可、排污费的征收和使用等环境信息；公民、法人或者其他组织，可以依法向县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门申请获取环境信息。
中国政法大学教授曹明德研究环境保护方面的法律已有十多年，他在接受记者采访时表示，我们国家的监督机构比任何国家都要多，但都不是很有效，问题就出在信息公开上。虽然国务院制定过《政府信息公开条例》，环保部也出台过《环境信息公开办法(试行)》，但它们的法律地位比较低，效应就比较小。如果在《环保法》中能有所规定，对环境保护将有很大的促进作用。
对此，马勇也表示赞同。他表示：“纵观发达国家环境保护的历史，正是由于公众在了解当地环境信息的情况下，对环境的持续关注，促进了环境质量的提升。信息越是公开、越是透明，公众就越能帮助监管者去发现一些问题，我们的环境才能得到改善。”
据了解，已经形成的《草案》在全国人大常委会审议后，还要进行首轮公布、调研等。曹明德告诉记者：“这份《草案》应该会在今年上半年举行的全国人大常委会上审议。”但目前，专家们对何时能出台新的《环保法》也都表示不能确定。
步伐不大
遗漏环境公益诉讼
未提及政策环评
呼吁“以日计罚”
相比于现行的《环保法》，尽管《草案》已作出了部分修改，但环境法学界的不少专家却认为《草案》不具进步性，不仅不能与国际相应的法律体系缩小距离，中央所确定的“十二五”期间节能减排任务和诸项环保目标，也不能在这部新修的法律中获得有力支撑。
在今年2月中旬，中华环保联合会曾组织来自高校、法院、检察院、律师事务所的专家和代表召开了环保法修改专题研讨会。与会人员认为，应把握好这样一个难得的机会，在环保法的修改上思想可以再开放一些，步子可以再迈得大一点，将实践中相对成熟的经验与做法上升到法律层面。
“目前的《草案》太妥协了，解决问题的一些重要制度加不进去，这样的小改等于没改。”在曹明德看来，如果按照目前的《草案》版本通过，几乎没有什么实践价值。
曹明德提到的重要制度主要指的是环境公益诉讼制度。近年来频发的环境侵权案件，比如渤海漏油事件，不少组织和个人都尝试对此提起公益诉讼，但由于我国在立法上并没有对民事公益诉讼问题做出规定，因此这类案件的受理和审判面临不少障碍。其中一个突出的问题是，谁有资格提起诉讼。
“我参与了渤海湾漏油案件。当时4家法律机构代表当地的107户养殖户提出了民事诉讼，但法庭并没有立案。”曹明德介绍说，“民事诉讼尚且如此，公益诉讼难度更大。《海洋环境保护法》中第九十条有规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但范围太窄了，只适用于海洋环境保护。应该在《环保法》里加入环境公益诉讼制度，扩大应用范围。”
据马勇介绍，中华环保联合会近几年一直在推动环境公益诉讼制度。2010年，该协会对贵阳的一家造纸厂提起了公益诉讼，并成功胜诉，给贵阳当地的排污企业带来了很大的触动。“这个案件能够胜诉，是因为有贵阳当地的环保法规作支撑，承认社会组织可以作为原告，对排污企业提出诉讼。在全国，将环境公益诉讼原告资格扩大的省市很少，仅有贵州、江苏、云南、海南、重庆这几个地方。”马勇表示，“环境公益诉讼制度可以让公共的环境资源得到保护，会对排污企业形成一定的威慑力，而且也在一些地方省市有过积极尝试。这样优越的环保制度为何不能纳入国家层面的法律中来呢？”
除环境公益诉讼制度外，环保业内人士还认为，《草案》虽然加入了规划环评，但没有改变《环保法》的先天不足。在中国政法大学教授王灿发看来，仅靠规划环评和项目环评不能解决中国环保的现实之困。一个完整的环评体系应该包括3个环节：首先是对政策的环评，其次是规划，最后才是项目。
据了解，很多国家都有政策环评，因为一个坏政策给环境带来的深远影响有时远大于几个大项目带来的影响，政策环评是预防环境污染理念的一种体现。例如，美国在1969年颁布的《国家环境政策法》就明确了对于政府制定的政策，要进行环境影响评估。
此外，“以日计罚”制度也是专家学者们呼吁加入《草案》的一个热点。据悉，这一制度在国际上早就有，如美国、德国、法国、日本、加拿大等国家均在法律中规定对环境违法行为实施按日连续处罚，对解决违法成本低这个问题，效果十分明显。而在我国一些地方，如重庆、深圳的环保系统也已经实行了这一制度。据王灿发介绍，重庆实施“以日计罚”制度以后，当地企业的违法排污改正率从以往的不足5%跃升到80%以上。
曹明德介绍说，政策环评和“以日计罚”写不进《草案》中，主要压力来自于地方政府和企业，而且全国人大环资委也不认为《环保法》是环保领域的基本法，此次修改也没有将其定位成基本法的意思，认为将以上两点加入《草案》的时机还不到。
当记者问到《环保法》的修订对化工排污企业会带来哪些影响时，曹明德这样说道：“如果以目前的《草案》版本通过，对企业不会造成多大负担，因为没有实质性的修改，对企业也起不到更大的威慑力，也不会因为这个修改，加重对违法企业的惩罚。”
去年9月，全国人大环境保护法修改研讨培训班在徐州举行。全国人大及各省（市、自治区）人大相关领导、专家出席，共同研究探讨《中华人民共和国环境保护法》修改完善工作。
此轮《环保法》修订中，明确并强化政府责任是业界人士关注的焦点。一些地方政府急于追求经济增长，在招商引资、项目实施过程中忽视了环保要求，成为引发环境污染事故的重要因素。图为安徽省某化工园区附近，长江岸边被化工厂污染的土地。 （王骆 供图）
