页岩气开发中的监管隐忧

目前，页岩气的开发利用已成为全球油气勘探开发的新亮点。加快页岩气资源勘探开发和利用，对于改变中国油气资源格局，甚至改变整个能源结构，缓解中国油气资源短缺，保障国家能源安全,促进经济社会发展都具有十分重要的意义。然而，在页岩气开发受到政策鼓励和企业热捧的背后，隐藏着环保监管法规空白的忧患。

我国页岩气资源目前尚处于勘探阶段，而目前页岩气监管问题是一个大块缺失，需要把握好，这成为页岩气能否顺利发展的关键。中国页岩气的发展面临不同的环境，需要合理借鉴美国经验。美国专门针对页岩气环保方面的法规已经相对完善，从联邦政府到州政府都制定了一系列的法规来监管页岩气开发的环境问题。比如，美国的阿肯色、得克萨斯等州政府已经通过了一项立法，要求页岩气开发企业全面披露水力压裂过程中所使用的化学溶剂成分，以此作为其开展水力压裂作业的前提条件。

美国的监管经验可以归纳为几点：1）页岩气的监管框架具有以州为主、联邦调控的特点。2）土地的地表权和矿业权分开，有利于开发商获取页岩气上游资源。3）天然气生产和运输分离的模式有助于页岩气管道的准入。4）对页岩气等非常规能源的上游开发实施税收优惠。5）页岩气开发的环境要求趋严。

而我国页岩气开发的国情与美国还有些不同：一、土地拥有权不一样。二、监管框架不一样，我国地方政府服从中央政府管理，而美国为各州自治，独立制定法规。三、目前我国的天然气行业管理、生产、运输、销售还是一体化，没有实现垂直分离管理。四、美国的页岩气开发主要由中小公司推动，而我国能源企业多为大型国有企业。美国有8000余家油气公司，85％的页岩气由中小公司生产。在低回报、高成本的压力下，中小型独立油气开发商在长期性和财政稳定性上给予更多保证，因此出现了中小公司取得技术和产业突破，大公司通过对中小公司进行收购和兼并与市场的现象。五是页岩气地质条件可能存在不同，中国页岩气形成的地质年代可能晚于美国，因此在开采难度上要远大于美国。

尽管存在上述差别，美国页岩气开发中仍有许多共性的经验值得我们借鉴。我国可采取一系列配套措施，促进页岩气的发展，可以从以下几方面着手：

一是进一步深化市场体制改革，推进页岩气产业化发展。首先，促进投资主体多元化。参照美国的经验，民营中小企业在技术创新上表现出极大的竞争力和生命力，大大推动了页岩气开采技术的发展，我国应为多元资本进入页岩气开发提供法律保障。其次，进行天然气定价机制改革。《国家计委关于规范天然气价格管理等有关问题的通知》是我国规范天然气价格的主要法律依据，按照该通知的规定，我国天然气的价格受到政府的严格规制。

二是启动页岩气资源评估和评价，加快掌握页岩气勘探开发的整套技术。

三是完善页岩气管理体制，鼓励中小企业参与。要总结国内煤层气管理、规划、投资和技术开发过程中出现的问题，完善国内页岩气的管理制度，同时在充分调研和准备的基础上，制定资源勘探、应用规划、技术研究、投融资政策、财税扶持和行业管理等相关政策。

四是在天然气的“自然垄断”环节－－管道运输方面加强监管，选择适当的时机引入强制性第三方准入条款。同时制定适合中国国情的页岩气开发过程中的环境监管办法。

五是以最有效的方式为页岩气的开发提供财政支持，使页岩气的开发活动有利可图。实施优惠的财税政策，鼓励企业和研究机构进行技术创新。包括以下几方面：①免受页岩气开发资源税；②减免探矿权和采矿权使用费；③减免页岩气开发项目所得税；④对与页岩气开发管理有关的设备、技术等免征进口关税；⑤对技术创新的企业进行奖励；⑥设立专项资金用于页岩气开发的补贴。

六是加强页岩气勘探开发的国际合作。抓住与国外页岩气企业的合作机会，如斯伦贝谢、壳牌，通过外资参与的形式，尽快掌握页岩气开发的核心技术。同时，我们需要在技术转移和市场、资源方面进行权衡，统筹考虑。

七是建立和完善页岩气开发的相关环境保护立法。目前我国没有专门针对页岩气的环境保护立法，立法空白成为环境保护的隐患。因此，建议在页岩气成规模开采之前完善相关立法，使得开发活动有法可依、有章可循。

八、推进信息公开，保障公众参与。环境信息公开是我们应对许多环境问题的有效手段，它能保证公众参与、提高决策的民主性和科学性，实现政府、企业和公众三方的共赢。虽然《环境信息公开条例》为政府和企业环境信息公开提供了法律依据，但是它的规定过于笼统，实践起来会遇到很多问题。

我国政府应在借鉴其他国家成功经验的同时，结合中国的国情有所创新，创造比较有利的政策环境，完善相关的政策法规。建立完整的监管制度有利于调动油气公司勘探开发页岩气资源的积极性，推动中国页岩气健康有序地发展，使得资源的开发利用有章可循，有法可依，以保障我国能源供应安全。